“财政整理”与现代税制

当满清政府走到末路的时候，其闭关锁国的顽固被以鸦片为软枪、大炮为强弩的列强无耻地打开了国门。挨打之后开始失地，失地之后开始赔款，赔款之后开始国穷，国穷之后开始以预期税款进行抵押。《南京条约》签订后，中国海关税落入外国人之手，逢百抽五，抑或更低。第二次鸦片战争后的赔款更是此起彼伏。一波未平一波又起，清朝政府的大厦倒塌之后，民国初年百姓的灾难并未结束，袁世凯善后大借款后，盐税作为担保，外国债权人在中国设立了盐务稽核所，中国盐税的管理也被外国人所把持。中国人民在巨大的赔款重负之下残喘了八九十年。

1927年全国统一之后，国民政府受累于“父债子还”的道义，面临的是财政状态混乱、老百姓税收负担沉重、社会经济发展受阻的情况，客观形势迫使国民政府将整理财政列入其统一后的第一个议事日程。

1928年6月，国民政府召开全国经济会议，发出统一财政的通电。从1928年开始，一直到20世纪30年代末，整理财政工作才基本完成。其基本内容如下：

一、统一财政。实行统一的国家财政是国民政府的重大财税改革，其主要思想是明确中央政府与地方政府的财政收支。财政部部长宋子文指出：“关于财政之统一，尤为图治之本原”。要素包括中央与地方权限宜分清，中央与地方协同清理两方面。1928年11月，国民政府公布了《划分国家收入地方收入标准案》，将财政收入划分为国家收入和地方收入，并具体划分了国家税与地方税的收入来源；还明确规定，当地方税收性质与国家税收重复时，禁止地方征收，优先保证国家收入。同时，国家与地方两税划分后，各自自行整顿，不得添加附加税；唯所得征收附加税，但不能超过正税的20%；新税实行时，凡旧税收入与之相抵触的部分，应即废止；性质相同的捐税，应即归并。《标准案》的公布，结束了自清朝末年到北洋政府时期中央政府与地方政府财政关系混乱的局面，使地方税和国家税有了明确的界限，标志着中国分级预算管理体制的真正确立，对人民而言，减少了许多的苛捐杂税，在一定程度上减轻了人民的税收负担。

二、整理税制。从1928年起到抗日战争爆发，国民政府对北洋政府遗留下来的税制进行了多方面的清理、整顿和改革。

（一）改革关税。争取关税自主是南京国民政府“改订新约运动”的主要内容之一，从政治上讲，它可以提升国民党在国内外的政治地位；从经济上讲，实行关税自主，是增加中央财政收入与振兴民族经济的一大举措。中国实行关税自主的改革主张，首先在中美关税新约里得到体现。1928年7月25日，中美在北平签订了《整理中美两国关税关系条约》，该条约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内所载关于在中国进出口货物之税率，存票，子口税并船钞等项之各条约，立即撤销作废，而应用国家关税完全自主之原则。”这是南京国民政府成立后，一个西方大国首次承认中国关税自主地位，其他如德国、挪威、荷兰、英国、瑞典、法国等为了免于在中国事务上处于被动地位，也与中国签订了类似的条款。1930年5月，日本也不得不和中国签订了新税则。这样，在法理上中国完全实现了关税自主。关税自主后，中国的关税收入从1928年的1.04亿中国银圆，上升到1931年的顶峰数字3.38亿元，有力地支持了国民政府的建设，保障了国民政府的统治。

（二）改革盐税。1928年，宋子文发表声明称，财政部将改进盐务稽核所的工作，不再承认稽核所偿还外债的权利，此项工作另行指定特殊机关负责，收税职权也从盐务稽核所手中收回，改用关税收入以作偿还。从此，盐税的征收、保管及使用权又重新回到中国政府的手中。经过整理，盐税收入得到了大幅度的提高，1925年时盐税收入仅为79144093元，1929年盐税收入总额增长为130125400元，1933年增长为164615200元。

（三）裁撤厘金。厘金是清朝政府为镇压太平天国运动设立的一个税种，到后来发展到“无物不厘”的恶劣程度。国民政府成立后，裁撤厘金的呼声日益高涨。迫于社会压力，1927年国民政府设立裁厘加税委员会。1930年12月，宋子文发表通电，要求各省从1931年1月1日起将厘金以及类似厘金的统税、特税、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税和正杂各税捐，以及海关征收的三五十里外常关税、内地常关税、子口税、复进口税等一律裁撤。为弥补财政造成的损失，政府陆续开征了棉纱火柴水泥统税、麦粉统税等税种。裁厘的实现，消灭了困扰中国工商业数十年的重复征税、严重妨害商品流通的现象，结束了国内市场四分五裂的局面，为建立全国统一的市场创造了有利的外部条件。

（四）开征新税种。将田赋改造成土地税；废除牙税、当税等旧税种，代之以国际通行的营业税；开征所得税、遗产税等直接税种。现代税种的开征，标志着中国税制体系从传统的适应自然经济和小商品经济需要的旧体系向适应现代资本主义经济发展需要的现代税制体系的转化已经启动。

（五）整理地方税制。整理地方税制的重点是废除各种不规范的苛捐杂税和整理税收附加。1934年，国民政府对不合法税捐做了界定：凡是妨害社会公共利益，妨害中央收入来源，重复征税，妨害交通，各地方物品通过税，为一地方利益，对其他地方货物输入为不公平的课税都是不合法税捐。规定，对于不合法捐税一律在1934年7月到1934年12月底之间分期废除。该法令出台之后，从1934年到1937年，各省废除的苛捐达到7400多种，减轻百姓负担1亿多元。在规范地方财政制度，加强对地方政府统一指挥权的同时，加强了对人民的统治。这次税制整理对中国现代税收制度的建设具有非常重要的意义，它缩短了中国税制体系与国际社会税制体系的距离，大大加强了税收的法律约束力，中国的税收制度向国际通行的、适应资本主义经济发展需要的现代税制迈进了大大的一步。

三、整理公债。国民政府成立的时候，北洋政府遗留的内外债总额达到16.15亿元。如此巨额的债务如果偿还不了，将直接影响政府在国内外的债信，也影响到政府正常的财政收支活动。从1928年起，国民政府对国债进行了清理。1929年成立了整理内外债委员会，制定了五项原则。整理的范围包括中华民国中央政府所实欠的全部无确实担保的所有内外债；关税自主实现后，由关税收入中每年提出一定数额，作为未偿债务的担保。为此，财政部设立了整理债务基金，基金的资金由财政部根据每年应偿债务金额的大小从关税附加收入（关税主权收回之前）和关税收入（关税主权收回之后）中划拨。在债务的整理过程中，财政部对历年所借内外债进行了详细的核查，属于中央政府所借的债务，经审核符合偿还条件的，按规定偿还；不属于中央政府所借的债务由地方政府或者借债单位偿还。经过整理，列入整理范围之内的内外债合计总额为银圆1677115496.79元，负担减轻额约为国币35700余万元。公债整理不仅大大减轻了政府的财政负担，而且大大提高了政府债信，为其在抗日战争时期利用债务手段筹集军费创造了条件。

四、重建预算制度。国民政府于1934年7月公布了《修正预算章程》，对国家预算及地方预算的编制原则、编制结构、编制方法、编审程序等问题做了制度规定。1937年4月又公布了《修正预算法》，将预算制度上升到法律高度。这个法律的颁布，标志着中国现代预算制度的确立。

五、整理国库制度。北洋政府时期，财政收入管理制度十分混乱，各行政事业单位自收自支，坐支现象非常严重，国库形同虚设。国民政府成立初期也是这种情况。为了强化国库的功能，加强财政部门对财政资金的统一管理权限，国民政府于1933年2月公布了《中央各机关经管收支款项由国库统一处理办法》。该《办法》规定：中央各部直接收入款及其所属非营业机关收入款与营业机关盈余款或摊解非营业经费款均解交国库核收。该办法的出台，将各行政事业单位的财权收归财政部行使，杜绝了各单位私自处置财政收入的现象，为财政收入真正保障政府职能的行使提供了条件。1938年6月，又公布了《公库法》，进一步将国库制度上升到了法律高度。同时，对地方政府的公库制度建设做出规定，使地方公库制度得到了改进和完善。

六、整理行政、人事制度。1931年，国民政府公布了修订的《财政部组织法》，对财政行政及人事制度做了较详细的制度规定，明确了各机构的分工与职责，为财政职能的顺利履行提供了组织人事上的保证。

民国时期的这次变化当时称作“整理”，但是其性质已经远远超过了“整理”的范围，它实际上是中国近代以来的一次大规模的财政、税收改革。通过这次改革加强了法律对财政活动的约束力，使得中国的税收制度向前大大迈进了一步。