第四节　中国矿业权市场化改革探析

由于矿产资源法定为国家所有，矿业权出让具有天然的行政垄断特性，各级政府作为国家代理人行使矿权资源使用权转让的让渡主体。尽管近年来中国矿业权管理改革取得了长足进展，但在现行制度的安排下，矿业权出让转让尚存在不合理的行政干预、不公平的出让转让、不规范的市场管理和不透明的价款评估等问题。笔者建议，要通过修订法规和简政放权，彻底打破对矿业权的行政垄断和过度干预，通过建立健全全国统一的矿业权交易市场，进一步完善矿产资源的有偿使用制度，通过提高矿产勘探开发的监管执法水平，推动矿业市场规范运行和矿区环境修复。

一、中国矿业权改革和管理现状

矿业权⁽⁵⁾衍生于矿产资源所有权，是矿产资源所有者与矿业权人的约定。以矿业权为核心的矿产资源开发管理是中国矿业市场化发展的重要组成部分，它在产权界定、投资开发、权益保护等领域发挥着重要作用。中国矿产土地所有权属于国家，而主要由各级政府代为行使所有权责任。政府在矿业权出让过程中既是出让主体，也是管理主体，可以说矿业权一级出让市场具有天生的行政垄断特征。因此，如何加快矿业权出让市场化进程，让矿产资源按照市场逻辑配置，需要从制度设计上界定矿业权出让市场上政府的角色，限制其利用管理者角色违背市场的公平竞争规则。

（一）采取矿产资源有偿取得制度

中国矿业权（分探矿权和采矿权）实行有偿取得制度，即开采矿产资源必须按照国家规定缴纳资源税和矿产资源补偿费，以维护国家权益和矿业权人的合法权益。中国在矿业权有偿出让上实施分类管理，对高风险整装勘查矿种，编制矿业权设置方案，按申请在先的方式有偿出让探矿权，对低风险勘查和无风险矿种，坚持主要以招标、拍卖、挂牌方式有偿出让矿业权，要求各地建立健全矿业权有形交易市场。同时，不断深化矿业权竞争出让制度改革，强调尽量减少申请在先、协议出让等行政方式配置资源，充分发挥市场配置资源的决定性作用，全面推进矿业权竞争性出让；从严协议出让管理，建立协议出让基准价制度，完善国家财政出资探矿权管理，强调一般不得协议出让矿业权，特殊情形可通过试点不断完善。

《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”基于此，在矿业权的取得、转让、处分等诸多方面被课以公法上的义务，矿业权的出让必须通过行政许可，而矿业权纠纷通常要通过行政诉讼途径来解决。尽管探矿权是经过行政许可取得，受到行政管理和监督，但就本质而言，探矿权仍然属于物权范畴，不是典型的私权，而是公法化的私权，或称准物权。2007年中国公布的《物权法》将探矿权、采矿权纳入了“用益物权”。2017年10月实施的《中华人民共和国民法总则》第八十一条规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”而且，探矿权、采矿权均实行有偿取得制度，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。若要把矿业权这种经过行政许可的用益物权在市场中有效配置，则需要可操作的规则、流程来规范交易机构和交易行为，维护国家权益和矿业权人的合法权益。倘若矿业权出让后，应依据物权的性质进行管理，按照市场供求规律实现交易。

近年来，为了规范矿业权市场，减少矿业权交易中的寻租行为，中国政府出台了各项监管政策，严格矿业权出让转让管理行为。2000年，国土资源部制定了《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），以培育、规范矿业权市场。2006年，国土资源部重点发布《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），提出对矿业权全面实施分类管理，对高风险勘查，坚持申请在先的探矿权出让管理制度，进一步强化勘查实施方案审查。对整装勘查区高风险勘查，通过编制矿业权设置方案，保障合理布局。对低风险勘查和无风险矿种，坚持主要以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权，综合资金、技术、业绩、诚信等要素设置竞争条件，防止简单的“唯价高者得”。2010年国土资源部发布了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》（国土资发〔2010〕145号），要求各地加快建立和完善矿业权有形市场。2017年4月，国务院发布实施《矿产资源权益金制度改革》，将现行探矿权、采矿权价款调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益，并将中央与地方的分享比例确定为4：6；将探矿权、采矿权使用费整合为矿业权占用费，并将中央与地方分享比例确定为2：8。

（二）全面实施矿业权设置方案制度

2011年，国土资源部发布《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）提出全面实行矿业权设置方案制度，即国家以整装勘查区为重点，依据勘察结果，编制矿业权设置方案，合理划分探矿区块。其中，国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区、整装勘查区的矿业权设置方案由省级国土资源主管部门编制，国土资源部审批；其他矿业权设置方案由省级国土资源主管部门组织编制并审批；而涉及《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）规定的34个重要矿种⁽⁶⁾的矿业权设置方案，报部备案。2012年国土资源部发布《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》进一步对矿业权协议出让的适用范围、审批权限和程序以及申请要件做出了明确规定，重点提出协议出让探矿权、采矿权，应当符合矿产资源规划和矿业权设置方案，对不符合矿产资源规划和矿业权设置方案的，不得批准。

（三）简化或取消矿业权审批程序

2013年12月，国务院发布《国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目》决定取消整装勘查实施方案审批详见《国土资源部关于加快推进整装勘查实现找矿重大突破的通知》（国土资发〔2012〕140号）。2013年，国土资源部在锑矿等重要优势矿产的矿业权管理上做出调整：取消锑矿矿业权暂停政策，实行钨矿和稀土矿矿业权差别化管理政策。2014年1月，国务院出台《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），进一步取消了中外合作勘查、开采矿产资源前置性审查、矿业权投放计划审批、煤炭矿业权审批管理改革试点省煤炭矿业权审批项目备案核准和地质调查备案核准等四项行政审批项目，而在国家地质公园地质遗迹保护区外的园区进行矿产资源勘查、开发和工程建设活动审批下放至地方政府负责审批。2017年6月，中共中央、国务院发布《矿业权出让制度改革方案》要求下放审批权限和强化监管服务。

（四）确立以招拍挂为主的矿业权分类出让管理制度

中国对矿产资源实行集中统一与分级分类相结合的管理体制。其中，探矿权实行部和省两级审批登记，采矿权实行部、省、市、县四级审批登记，探矿权、采矿权转让实行部和省两级审批。探矿权、采矿权满足法定条件后，经批准方可转让。概括来讲，中国矿业权出让方式主要有五种形式，其中批准申请出让和协议出让属于非市场出让，而招标、拍卖、挂牌出让属于市场出让。2017年6月发布的《矿业权出让制度改革方案》提出，建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让制度，即要求以招标、拍卖、挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让，严格限制矿业权协议出让，争取用3年左右的时间建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。其中，对油气与非油气矿产等特殊情形下的重叠设置做出了专门规定。

一是批准申请出让。由主管部门按照“申请在先”的原则，通过审查批准申请出让矿业权，通常是申请无偿取得，适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适宜以协议招拍挂方式出让的矿业权。

二是协议出让。由主管部门依法批准申请出让矿业权，通过双方协商确定矿业权价格、年限、范围、付款方式和时间、开发利用要求等事项，适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适于以招拍挂方式出让的矿业权。协议出让是一种特殊的出让方式，具有行政审批要素，也有市场交易成分，但出让时没有竞争者。目前有两种情形允许协议方式出让，包括国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。以协议出让方式取得的矿业权，10年内原则上不得转让。

三是招标出让。由主管部门准备矿业权招标文件，发布招标公告或邀请函，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，择优选择投标人，适用于大型、复杂的矿产地出让，要求中标人有足够的资金和较高的资质。

四是拍卖出让。由主管部门依靠有关规定组织竞买人竞价，按“出价最高者”的原则确定受让人，适用于矿产品市场活跃、竞买者众的一般矿业权出让。

五是挂牌出让。由主管部门将拟出让矿业权的交易条件在矿业权交易场所挂牌公布，按照挂牌期限截止时竞买人出让价格结果确定受让人，适用于矿产品市场不太活跃，预测竞买人数不多的矿业权出让。

（五）协议出让实行部、省两级审批权限管理制度

探矿权、采矿权协议出让实行探矿权由国土资源部和省级国土资源主管部门两级审批，采矿权由部、省、市、县4级审批。根据《矿业权出让制度改革方案》，国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权采矿权审批，负责资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权审批，其他原由国土资源部审批的下放省级国土资源主管部门。

国土资源部的审批权限是：《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》附录中所列的34个重要矿种探矿权、采矿权的协议出让，除由省级国土资源主管部门依授权审批以外，均由国土资源部负责审批。省级国土资源主管部门审批权限：一是《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》附录中所列34个重要矿种以外其他矿种探矿权、采矿权的协议出让，由省级国土资源主管部门审批（详见表2-1）。二是国土资源部授权省级国土资源主管部门负责审批的矿业权协议出让申请范围，属于因整合或扩大勘查开采范围需要协议出让的，授权省级国土资源主管部门负责审批。《矿产资源规划编制实施办法》（2012年发布，国土资源部令第55号）提出，矿产资源规划编制权限与矿业权审批发证权限相一致。2013年3月1日开始实施的《土地复垦条例实施办法》（国土资源部令第56号）要求在申请用地和采矿权报批前应当编制土地复垦方案，并规定对不履行土地复垦义务的，不予办理建设用地审批、采矿权审批和采矿许可证延续、变更、注销手续。在操作层面，矿业权协议出又须分情况履行审批程序，而石油、天然气、煤成（层）气、页岩气和放射性矿产的探矿权、采矿权协议出让管理办法则由国土资源部另行制定。

（六）制定严格规范矿业权交易的规则

2012年3月1日开始实施的《矿业权交易规则（试行）》，是国土资源部发布的第一部专门规范矿业权交易的文件。该规则主要是从招标、拍卖、挂牌方式开展矿业权交易的操作要求和流程；矿业权交易中止、终止和恢复交易的情形和要求；各级国土资源主管部门的监管职责三个方面来对矿业权交易行为进行规范的。然而，该规则并没有阐明具体的矿业权交易方式，并没有突出发挥市场在矿业权配置中的决定性作用，而涉及矿业权交易方式的规定依然散落于各级法律和行政法规中，并且在衔接上也存在着一定的矛盾与模糊，因而容易带来各种法律风险问题。

（七）建立健全矿业权有形市场和矿产开采信息公示公开制度

早在2012年底，全国296个矿业权交易机构就正式投入运行，省、市两级矿业权有形市场全面建立。其中，265个地级市州矿业权交易机构基本建成，31个省级矿业权网上交易开始试点，其中湖南、宁夏、江西、吉林等省（自治区）已全部实现网上出让，辽宁、贵州、广西等省（自治区）部分实现网上出让，从而为全国探索建立矿业权网上交易统一平台奠定了基础。国土资源部（即自然资源部）全面落实矿业权出让转让信息公示公开制度，使得矿业权出让转让信息更加透明。2011年4月以来，中国全面实现矿业权出让、转让交易活动及相关信息公示公开，包括申请在先、招拍挂、协议出让，探矿权转采矿权、有形市场的出转让、申请协议出让等信息，并建立公示公开信息与统一配号系统的互联。另外，国土资源部对矿产资源勘查开采监管方式进行改革，将年检制度改为信息公示制度。2017年矿产资源勘查开采信息公示制度全面实施以来，全国公示勘查项目2.61万个，公示率为94.0%；公示开采矿山6.40万座，公示率为90.0%。

（八）推进矿业权竞争性出让试点

2011年开始，在油气等重点矿种领域开始实施探矿权竞争性出让试点，重点选择南海和黄海两个常规油气区块，通过议标方式对比企业提交的勘查实施方案，择优确定受让人，初步建立油气探矿权竞争性出让制度，同时开展页岩气探矿权招标出让试点，打破了单一的“申请在先”方式，首次以招标方式出让页岩气探矿权，面向社会引入竞争机制。2015年，在新疆开展常规油气探矿权改革试点，通过竞争方式出让了4个油气区块的探矿权。《矿业权出让制度改革方案》选取了山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）有序开展试点，重点完善矿业权竞争出让制度，严格限制矿业权协议出让，下放审批权限和强化监管服务等。

二、中国矿业权市场化配置存在的问题

由于矿业自身的规律性、特殊性及复杂性，中国矿业权管理体制存在着多层次的委托—代理关系。尽管矿产资源的所有权属于全民或国家，但实际控制权或管理权最终都委托给各级地方政府，即在所有人缺位的情况下，各级政府及其主管部门参与矿业权交易的条件十分便利。

现阶段，中国矿产资源勘探开发与土地所有权分离，矿业权出让市场化程度不高，存在行政垄断和行政干预的问题，主要表现在探矿权、采矿权出让市场上，各级政府尚未理清市场中投资者和监管者的责任界限，现行“招拍挂”主导的竞争性出让机制尚存在缺陷，招拍挂市场还存在“隐形计划”，交易不透明、不公正；而在二级转让市场上，虽然市场已有所放开并呈现竞争形势，但多数矿产权仍然受当地政府的制约，政企不分、政事不分的问题仍然存在。

在目前这种制度安排下，与其他行业相比，中国矿业领域的市场化程度还相对较低，规范的矿业权市场建设尚处于起步阶段，市场对矿业要素的配置能力还不强，尽管矿业权市场配置中竞争性出让转让逐渐占据主导地位，但无论是探矿权还是采矿权均不能完全做到以“招拍挂”的方式出让转让，而即便采用“招拍挂”方式出让转让，背后也仍存在所有制歧视，伴生矿业权分离出让也不利于资源综合开采利用等。为此，进一步深化矿业权市场化改革亟待破题，首要的是处理好政府所有权代理人和市场管理者的角色界定，建立健全规范有效的全国统一的矿业权市场，让资源有偿使用和生态补偿机制有机结合起来，按照产业链专业化运作的方式，真正发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用。

（一）矿业权出让时行政干预特征比较明显

目前，中国矿产资源属于国家所有，矿业权出让由国家通过行政审批或竞标垄断经营，按照统一管理与分级分类管理的原则，由代表国家的各级政府部门负责实施。而矿业权出让以后，就不适合过多地用行政手段管理，而应用市场手段进行调解。在矿产资源勘探、开采出让环节，作为矿业权的实际控制人，各级政府行政干预矿产资源的开采利用是合法合规的，但不能直接经营矿业权或越权审批矿业权，或利用控制权谋取更多的矿业权转让收益。例如，有些国土资源管理部门把矿业权出让作为地方财政的重要来源之一，通过设立投资公司经营矿业权，垄断优质探矿权，进行矿业权储备，直接经营矿业权；有的地方政府越权审批矿业权，以招商引资名义将矿业权协议出让给指定的企业，个别地方政府管理部门甚至对探矿权设计和报告重复评审、重复收费，有的管理部门还违规操作，将地勘单位的探矿权无故划走或“挖天窗”，或拖延审批，或将申报的矿权信息泄露给他人，人为造成不公平竞争。

中国仍然保留申请审批出让和协议出让矿业权两种制度，以及探矿权人优先获取采矿权的排他性制度安排，使得非竞争出让成为商业贿赂的制度根源。例如，在一级出让市场制度安排上，中国《矿产资源法》规定：“探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”值得注意的是，对于探矿权人优先权的行使应当符合怎样的条件和程序问题，中国法律法规也未做出统一、明确的规定，这样通过探矿权人优先权取得矿业权与采用招标、拍卖、挂牌的竞争性交易方式之间存在明显冲突。再如，在二级转让市场制度安排上，中国《矿产资源法》规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提条件，并且禁止把营利作为矿业权转让的目的，显然不利于矿产资源的有效配置，限制矿业权的自由转让。

近年来，中国探矿权申请出让或协议出让宗数占比较高，招拍挂出让占比在2011年达到31.41%的高点，而到2013年这一占比已经下降至20%以下，此后虽有攀升但也没有超过40%；采矿权招拍挂出让占比始终保持较高比例，但是在2007年达到99.10%的高点后开始出现下降，尤其是2013年下降至66.78%的低点，2014年略有增长也只有75.53%，这说明采矿权非竞争出让占比仍占有一定比例（见表2-2、表2-3和图2-3）。虽说关于全面实施招拍挂竞争性出让尚存争议，但非竞争出让比例的上升，使得地方行政垄断状况得到加强，这并不符合让市场自由配置资源的改革方向。

（二）矿业权竞争性出让尚存在所有制歧视

长期以来，政府垄断着矿业权一级市场。在很长一段时期内，中国大量国有企业通过划拨方式无偿取得矿业权，直到2005年开始原则上停止了矿业权无偿授予和行政审批。从总体上看，大部分国有矿山矿业权仍处于无偿使用状态。这种“双轨制”不利于矿业权市场化的推进，造成了企业之间的不公平竞争，影响了市场竞争的秩序。2005年以后，即便开始对所有矿产资源开采征收资源补偿费，但《矿产资源补偿费征收管理办法》所确定的有偿取得的对价太低，各种可用矿种规定了按照其销售价格0.5%～4%不等的补偿费费率，其中煤炭、石油、天然气的费率为1%，其他绝大部分矿种的费率也都在2%以下。中国矿产资源补偿费平均费率（占销售额的比例）不足1.2%，而国际上平均为2%～8%。

近年来，尽管政府更多地采用“招拍挂”方式出让矿业权，但是往往倾向于国有性质的地勘单位和开采企业，民营企业新进入探矿或采矿领域面临着所有制歧视，尚不能平等参与“招拍挂”竞价活动。以探矿权为例，中国矿产勘探领域的实际情况是，大量的探矿权人是各地的地勘单位，如地勘局、地勘大队、地勘院等。而这些单位多数属于事业法人，而非企业，很难成为真正的市场主体，影响了市场的规范运行。根据2012年和2016年地质勘探单位经济类型划分，其中国有单位分别占52.2%和49.24%，而纯属私营的地质勘查单位只有1.7%和2.04%（见图2-4）。在实践中，这种现象所揭示的行政干预的痕迹十分明显，不符合探矿权市场化的发展趋势，也难以理清法人财产权关系，必须尽快通过地勘体制的市场化改革加以改变。

（三）矿业权市场监管尚未规范到位

现有的矿业权市场监管问题突出。主要在于政府在矿业权市场中扮演着多重角色，既是矿产资源所有者，又是矿业权市场的管理者和服务者。可以说，在矿业权出让市场，政府管理部门存在“既当运动员又当裁判员”的情况。作为资产所有者，政府普遍存在“重进入、轻退出”“重有偿、轻赔偿和补偿”、矿业权“隐形”转让等问题，而忽视作为管理者的监督责任，导致矿权纠纷不断涌现。例如，一级出让市场中，可以进行出让的矿业权的底数不清；而二级转让市场，一些矿业权人为了规避缴纳矿业权价款，私下非法转让、暗地交易。例如，有些国土资源管理部门把工作重点放在矿业权的有偿出让等有收益的环节，而对矿产资源开采的环境保护和合理利用监管不到位，过分强调有偿出让而缺少有效监管，容易导致投资主体重视炒卖炒买矿业权，放任买方出资评估矿业权价款，而不是鼓励投资企业进行实实在在的找矿、勘探和开采，这也不是市场经济应有的做法。

（四）矿业权价款评估不公正、不透明

目前，国内已经相继建立起了不少矿权矿产品市场，但多数矿权交易所和矿权交易中心分属各地行政部门，其功能局限于监管、发证，除矿业权的评估业务外，多种中介业务仍未开展，矿业权市场中介要素明显“缺位”。例如，经纪、交易服务、交易信息、融资筹资等其他中介业务服务水平不高，信用体系不健全，有的还存在编制假报告、提供假信息等现象。近年来，虽然矿业权评估还没有大的违规事件发生，但大环境下矿业权评估不规范现象事实上是存在的。例如，评估费与评估结果挂钩，评估出多少价位相应地给多少评估费，高评或低评不可避免，甚至事先已经确定好了评估值。在机制上，由于评估委托机制不顺，由买方出资评估卖方资产，卖方只进行备案或合规性确认。例如，2007年甘肃省庆阳市正宁南煤田南矿区采矿权拍卖，最后被甘肃省华亭煤业集团有限责任公司以47.5亿元拍得，而该煤矿起拍价为7.5亿元。之所以出现炒作矿业权的问题，根本原因还是在于矿业权评估机制不合理，给炒作矿产留有利润空间。有的地方矿业权设置不够合理，较小的矿业权在进行市场交易时，没有标准界定，评估价格难以与市场价值接近，容易造成主观抬升或降低矿业权价格，增加实际定价的难度。目前，矿业权评估定价受多种因素的影响，如果矿业权作价偏低，不但不能起到投资或者出让定价参考的作用，以偏低价格出让也容易造成国有资产流失。因此，矿业权价款评估不透明，缺少足够的公信力，致使价格发现和资源配置功能完全没有体现。

（五）资源税征收不平衡、不规范

1984年，中国开始征收资源税，对煤炭资源实行从量定额计征，这种计税依据缺少收入弹性，调节机制不灵活。中共十八届三中全会决定提出，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间的要求，结合相关资源特点、资源税费性质，逐步将水流等自然资源纳入资源税征收范围。从当前来看，正在推行的资源税费制度改革总体上仍存在税率偏低和改革缓慢的问题。资源税改革原为“十一五”工作目标，但一直推进缓慢。长期偏低的税率对地方财政的贡献非常微薄。于是，2010年5月，新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。2011年11月1日实施的《中华人民共和国资源税暂行条例》，资源税改革率先在石油和天然气领域开展，采取从价计征，征收税率为5%，而煤炭资源税维持从量计征方式，其中焦煤税率为8元／吨，其他煤炭为2～4元／吨不等。2014年10月，财政部和国家税务总局再次发布《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》提出，原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，相应地将资源税适用税率由5%提高至6%。实际上5%或6%只是资源税征收的基准线，在执行过程中往往会打折扣，剔除综合减征率后的实际征收税率往往低于5%或6%。因为每个油气田均可享受一定比例的减征额，最终实际征收率也不尽相同。由于煤炭、油气等矿产资源大都掌握在中央企业手中，偏低的资源税率往往导致高额的垄断利润。有些地方政府也表示，现行煤炭的资源税率太低，实施细则中确定的各地煤炭资源税税率略显不公平，很难体现其资源的稀缺性、生态修复成本和国家资源有偿使用的本质。偏低的资源税、征管范围偏窄和税费改革迟缓，导致资源税征收过程相当不规范，由此产生资源浪费、生态破坏及安全问题，并会在资源富集区造成大量社会问题。

三、国外矿业权市场化配置的情况

世界上大多数国家都规定矿产资源归国家所有，并通过市场机制来管理矿产资源产权，实行所有权与使用权分离的模式。矿业权一级出让市场一般都由国家垄断。国外矿业权出让通常遵循协商和非协商两种机制，主要坚持“先来先取得、先来先考虑、政府运用行政裁量权选择矿业权受让人、招标拍卖方式”等原则。但因各国的国情不同，矿业权出让的方式也不尽相同。实际上，市场化出让和非市场化出让的方式各有优劣。一般而言，地质资料越少，风险越高，通常采用申请在先；地质资料越多，风险越低，投资者越容易做出决定，通常采用招标拍卖的方式。从国外的情况来看，按照申请在先的原则授予矿业权，是多数矿业国的通行做法。而招标拍卖只是次要方式，与申请在先相互补充。但现在的趋势是许多国家经常使用招标拍卖方式，默认其为官方发证程序。

（一）美国矿业权出让转让管理制度

美国相关法律规定美国公民和准备成为美国公民的外国人均可以进行矿区标界，并且保有采矿用地。换句话说，美国采用以土地所有者的所有权为基础的矿产资源所有权体制。矿业企业在勘探之前一般都先申请矿地权，同时设计出选择权，即由卖主向买主提出的，给予买主在一定期限内接受卖主提出的专有权合同。美国矿业法规定，按矿种的不同确定不同的出让方式。美国分陆上矿产和水域矿产两大类分别管理：陆上矿产根据在国民经济发展中的作用、意义和供求状况分三类。第一类为“可标界”矿产，包括除铜、铅、锌外的金属矿产和石膏、金刚石、宝石、沸石等非金属矿产；第二类为“可租让”矿产，包括油气、煤、铜、铅、锌、硫、磷、钾等重要矿产；第三类为“可销售”矿产，包括砂、砾、石、黏土等建筑材料。

美国矿业权主要通过自由进入和特许制度、矿地租借制度或材料销售制度取得。美国对第一类“可标界”矿产和第二类“可租让”矿产中未知矿床出让执行自由进入及特许制度，即按照申请在先原则授予。这种出让方式手续简单，只要简单的申请及登记（立桩标界）即可，并且取得矿权不需要缴纳费用。国家在开采过程中从征收的矿地租金和权利金中得到利益。美国对第二类“可租让”的已知矿床以及美国领域内的水域矿产的出让主要采用招标拍卖方式进行出让转让。美国对“可销售”矿产出让主要是通过竞争性销售办法来授让矿业权，因为这类矿产不需复杂的勘查工作，资源情况基本明了，故政府把其作为国家财产出售。

美国以出租方式出让公共土地和蕴藏有联邦保留矿产的土地的可租赁矿产，要求矿业权申请人按照矿区面积缴纳矿地租金，并且每年缴纳不低于矿产品销售额10%的权利金。而对含有石油、天然气的国家森林系统公共土地上矿产资源的租赁，还要求必须经过竞争性招标的办法租让，只有在无人肯出等于或高于法案规定的最低标的金额时，才可以采用非竞争性的方式出租。美国执行可标界、可租让和可销售的陆上矿产矿业权可转让、租让和转租，但必须按契约方式转让，既可转让给法定继承人，也可由遗嘱执行人或行政管理人员协助出售矿业权。

（二）日本矿业权出让转让管理制度

日本《矿业法》规定除非条约有特别约定外，原则上不允许日本国民或日本法人以外的人成为矿业权人。日本矿业权出让转让管理制度以许可证制度为主，分为钻探权制度和采掘权制度。矿业权两权出让采用申请授予制，在审批时需有关政府部门与地方政府的广泛协商。对于矿业权的授予，国内法人和自然人通过申请授予，外商是通过协议、招标和拍卖的方式。日本政府管理职能集中在矿业权的保护、环境及资源保护、劳动就业及矿工安全等方面。根据日本《矿业法》规定，根据公益的需要，可划出禁止设立矿业权的区域，为防止矿害，可命令矿业申请人在一定期限内递交关于事业设备的有关设计书，还必须举行听证会征求各方面的意见。取得钻探权的企业在探明勘探区确有矿产并适于开采时，享有所探矿床的采掘优先权。

除了在《矿业法》中已有明确规定，日本矿业权的转让还适用不动产的规定，限制较少。日本《矿业法》第13条规定，矿业权除成为接替及其他一般性继承、转让，拖欠款项处理以及强制执行的标的外，不能成为权利的标的，但采掘权可以成为抵押权及租矿权的标的。为了规范矿业权市场，对矿业权转让实行程序性限制，矿业权转让要经过官方的同意并登记才能生效。日本《矿业法》中还专门针对租售矿权的设立、区域、有效期等做出了具体规定，促进了矿业权的合理配置。

（三）澳大利亚矿业权出让转让管理制度

澳大利亚法律规定，矿产资源属于国家所有，国家享有对矿产资源的所有权，其中联邦政府拥有各领地（北领地除外）上和海洋矿产资源的所有权，各州拥有其州内自然资源（陆上和近海域3英里内的自然资源）的所有权。根据澳大利亚矿业法规定，矿业权划分为探矿权、采矿权和与矿业权有关的其他权利。其中探矿权包括矿业者权利、小范围探矿权和大范围探矿权，采矿权是探矿权人对其取得采矿许可证之前对探得的矿产集宁开采或开发的权利，而与矿业权有关的其他权利包括通常目的租约、杂项工程许可证等。

国家和州政府都可以出让矿业权。申请人申请探矿权、采矿权时，除一次性缴付申请手续费外，每年还要按许可证允许的面积缴纳租金；州政府对已经圈定控制的矿体，试图向私营公司转让矿业权既可以出售全部权利或在商业开采时购买少量股份；也可以与第三方建立合资企业进行开采，由政府和公司共同拥有股份。新南威尔士州的矿业权出让包括申请授予和招标拍卖两种方式，西澳大利亚和北部地区的矿业权出让主要是通过协议的方式。澳大利亚允许矿业权由当事人双方协商合法转让，而矿业权在当事人之间协商转让议定时，政府一般不进行干预，但转让人必须履行完成勘查投资承诺、支付勘查作业资金额、按期缴纳租金和保证金、按期报告开支情况、勘查进度和结果、满足恢复生态环境的要求等义务。转让的程序是首先申请，经主管部门批准后，办理转让登记手续并在报纸上发表声明后生效。矿业权人可以将矿业权转让给出价最高的人；可以寻找合资伙伴来分担勘探风险，通过建立联合股份公司，将权利转让给该公司；还可以矿山企业的资产及其产品作为担保进行筹资，但其基本条件是其应有抵押权。

（四）加拿大矿业权出让转让管理制度

加拿大是一个由10个省和3个地区组成的联邦国家。加拿大宪法规定，矿产资源管理权由联邦政府与省政府分享共管。换句话说，加拿大矿业权管理部门分为联邦和省2级，分别负责其权限范围内的矿业权管理工作，其中12个省（区）拥有较大的管辖权，各个省辖区内的矿产资源归当地省政府管理，有的省是鼓励各种各样的投资者进行勘探和开发，也包括自然人和外国投资者，而联邦政府负责沿海大陆架矿产资源的管理和全国铀矿资源的统一管理以及印第安保留地、国家公园的公有土地内的矿产资源的管理。

加拿大多数省区采矿权采用“自由进入”制，即允许个人和公司自行标桩申请，但申请人要求获得勘探许可或类似的许可证，然后按照“先到者先得”的原则获得采矿权。探矿权主要通过申请审批交费后直接授予，采矿权租约按照承租契约处理。在加拿大取得勘探或开发的权利，需要向省政府自然资源部门申请两种权利：初级勘探权和高级开发权。其中初级勘探权申请较容易，成本比较低，多数省按照开放取得、先到先得的原则，申请条件相当简单；而高级开发权涵盖广，期限长。在勘探活动进行一定的程度，发现一定的资源量后，持有初级勘探权的权利人才可以申请高级开发权，申请时需要提交前期勘探报告和后续开发计划。而探矿者获得采矿权后，不需要再向政府报告最低勘探投入，而需按规定向联邦政府和省政府缴纳税款或租金。不列颠哥伦比亚省矿业法或矿业权法规定，加拿大矿业权的放弃、更换、转让、转租、出售应履行申请审批登记手续，并对出售、出租矿业权的广告形式有所规定。魁北克省矿业法规定，非排他性的矿业权不得转让，排他性权利可依法申请转让，经审批登记后生效。安大略省矿业法规定，矿业权转让必须履行申请、审批、登记程序，并规定了矿业权转让的格式。

加拿大对石油资源矿业权做了具体规定。《加拿大石油资源法》对领土内石油资源矿权及利益做出了规定，与石油资源矿权相配套的法规有：环境研究的调查基金地区规章、领土石油权利金规定、领土登记规定、航测制定区的规章等。加拿大对石油开采实行许可证制度，即授权当事人在规定的区块和期限内开展规定的石油业务，并履行相应的责任和缴纳税费。

（五）俄罗斯矿业权出让转让管理制度

俄罗斯《矿产法》1999年规定，在俄罗斯联邦领土边境内的矿产，包括地下矿产资源、能源和其他原料属于国家所有。资源的开发、利用和支配由俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体共同管理。俄罗斯规定各种所有制形式的法人以及其他国家的公民都可以成为地下资源的使用者。俄罗斯采用许可证方式管理矿业权。根据《俄罗斯联邦地下资源法》的规定，矿业权基本上是采用招标和拍卖的方式出让。俄联邦内海、领海和大陆架矿区的竞标和拍卖，由俄联邦政府决定。矿区使用权公开竞标或拍卖只有一家参加而未能举行时，只要符合公开竞标条件，就可以向竞标者颁发矿区使用权许可证。

（六）巴西矿业权出让转让管理制度

巴西《矿业法》规定，探矿权由矿业能源部向个人或公司授予，拥有勘探许可证者享有优先申请采矿许可证的权力，如因市场条件不好，探矿权持有人可向政府报告暂不开采，待市场条件成熟后政府再通知其开采，如再不开采，他人可以申请开采，政府可将采矿权授予他人。采矿权由符合法律规定资格的采矿权人，向矿业能源部提出正式采矿申请，经审查批准，发给采矿许可证，采矿权在资源枯竭之前均有效（除非被政府吊销），采矿权人一旦取得采矿许可证，必须在6个月内进行开采。

巴西矿业权的出让有四种方式：①特许制：针对大部分矿山，经政府发给特许执照；②批准制：不需处理就可以使用的矿产品，经申请并授予批准书或许可证；③登记注册制：以简单原始工具进行的个体矿业经营者，在政府机构登记注册；④垄断制：个别矿种，联邦政府指定单位经营。矿业权出让方式主要通过谈判确定，具体形式有一次买断，可以分期付款；组成合资公司，将矿业权作价；向矿业权人支付矿业权使用费。矿业权可以用于出租、抵押、继承。矿业权转让收入应交转让税。矿业权转让由双方谈判协商，但需到矿业能源部矿业生产局办理批准、登记手续，但勘查批准书是发给个人的，即可传给自然继承人或尚健在的配偶，若传给商业继承人则该继承人应该符合探矿权人的基本条件。

（七）印度矿业权出让转让管理制度

为了鼓励油气勘探和开发，印度于1999年出台新的勘探政策，允许外国投资者在新勘探许可证框架下参与本国油气勘探，签订产量分成合同，销售石油和天然气，进口和运输液化天然气，建设炼厂、储油罐和管网设施等。印度联邦政府负责颁发油气资源勘探和开发许可证，并管理油气勘探和开发活动，而油气勘探许可证和采矿许可证通常采用招标方式获得，许可证权利人需缴纳税款或租金，并缴纳矿区使用费。

（八）智利矿业权出让转让管理制度

智利是一个矿业大国，国家对矿产资源享有主权，具有绝对的不可侵犯性。1983年《矿业法典》（第1条）规定，国家对于矿藏享有绝对的、排他性的、不可剥夺的和不因时效而消灭的所有权。智利由国家矿业协会负责对矿业权的管理，实行矿业特许权制度。智利国家规定的矿业特许权分为矿产勘查特许权和矿产开发特许权，矿业权转让限于国家规定的可租让矿产的资源和地区。任何人都可以通过法定程序申请和获得矿业特许权。任何人都可以进行采样试验预期发现矿产，并有权申请勘探许可证或采矿许可证。矿业权人向法院申请，由法院代表国家通过司法程序授予矿业权，政府并不涉及矿业权的授予。探矿权人在探矿权有效期及其范围内拥有取得开发权的优先选择权。所有自然人或法人都可以申请购买正在履行手续或已建立好的开发特许权或矿区的部分开发特许权。换句话说，矿业权人取得矿业权后即可转让，转让由双方协议商定，政府不干预，且中介组织一般不介入矿业权的转让，但必须到全国地质矿业管理局矿业权登记处登记后才有效（非行政批准，只是备查）。采矿权人丧失矿业权后，法院将采取公开招标的方式将采矿权转让给他人。

（九）南非矿业权出让转让管理制度

南非矿业法规定，任何人申请探矿权必须以法定的方式向矿产能源部部长提出申请，并交纳一定的申请费，该申请费是不予退还的，采矿权也是经申请授予的，为取得某一矿区的开采权，申请者要提供开采计划、预先制订的社会计划、用工计划、社会和用工计划的财政支持计划、增加弱势群体在生产经营中的机会以及改善经济社会福利计划。

（十）对中国矿业权管理的启示

国外矿业权出让方式有值得中国借鉴之处。完善矿产资源的市场化配置途径，需要从财产的角度将矿产资源权利物权化，通过民事立法明确矿产权的性质、法律地位、内容和效力。借鉴国外矿业权相关制度安排和政策措施，对中国矿产资源市场化配置具有以下几点启示：

一是根据矿产地资源特点、时间、资源价值等差异，选择适宜的矿业权出让转让方式，必要时需要多种方式相结合，并按照矿业权的物权属性，以合同的形式加以确定出让人（如国家）和受让人（探矿权人和采矿权人）之间的权利义务关系，其特点应该是自愿、有偿、有期、有界。借鉴国际上的通行做法，对矿业权的流转在立法层面进行必要限制，尤其是通过法律法规规范矿业权流转的登记、审查、备案制度。

二是对不同矿产区块实施分级分类管理。前景不明朗的区块，首次申请探矿权可采用申请授予出让，而矿区范围较大的可销售矿产，可采取招标方式出让，而推断矿化潜力好的地区及对被取消放弃及因其他原因由政府收回的矿业权的重新出让的区块，可采用拍卖方式出让，对调整经济结构实施产业政策需给予倾斜的项目，可采用协议方式出让。

三是尽量适当以竞争性方式出让矿业权。采用招标、拍卖等竞争性的方式授予矿业权，是多数矿业大国的做法（见表2-4），即便是国家投资发现的矿产地在重新设立矿业权时，也是通过招标拍卖的方式出让矿业权。可以说，竞争因素是矿产资源勘查开发主体的投资期望，以竞争性方式出让矿业权，符合市场经济中由市场供求关系和资源稀缺程度形成价格的要求，能够最大限度地实现矿产资源所有者的利益。

四、完善矿业权市场化配置的建议

建立矿业权市场制度的基本思想是建立以矿产资源所有权为核心的国家出让一级市场，以及以市场供需为核心的和以经济利益为驱动的二级转让市场⁽⁷⁾。完善矿业权市场机制，要完善政策法规基础，规范、优化矿业权出让市场，培育、显化矿业权转让市场，完善矿业权市场退出机制，构建全国统一的矿业权市场交易平台，使市场管理权和收益控制权分离并形成制衡机制，引导矿业权中介和技术服务规范化，建立矿产开采环境治理和生态修复基金制度，完善矿业权市场监管体制，促进中国矿业经济可持续发展。

（一）深化矿业权行政审批制度改革

一是进一步下放和取消矿业权行政审批项目。矿产资源配置是推进行政审批制度改革的重要领域，按照党中央国务院对行政审批制度改革的总体要求，进一步精简矿业权审批事项，按照“谁发证，谁审批”的原则下放矿业权转让审批权，由发证机关实施采矿权转让的审批权限，深化矿业权行政审批制度改革，例如，可探讨全面取消矿产资源的矿业权计划投放审批事项。

二是进一步强化需保留矿业权审批项目管理。进一步强化矿业权设置方案管理制度，保障全国矿业权合理分布，严格执行矿业权设置方案；改变矿业权分级审批制度，简化审批流程，缩短审批时限，初步建立部控省批的“先省级审批，后部级备案”制度；完善矿业权统一配号系统管理，强化对省级审批报部备案配号矿业权的监管。

（二）加快健全矿业权法律法规体制

一是进一步明确界定矿业权的物权属性。明确政府在探矿权、采矿权出让中的角色定位和法律责任，规范政府作为市场交易主体和监管者的双重定位，进一步把出让后的探矿权和采矿权视为不可侵犯的私权，设计矿业权作为用益物权与行政许可审批登记相衔接配合的制度，政府只能代国家履行所有权责任，并依物权法管理矿业权，区分作为所有者代理人和投资者角色定位，不直接干涉矿业权的转让处置。

二是实行权证分离的矿业权管理制度。从事矿业资源勘查必须经过国土资源管理部门审批登记领取勘查许可证，取得探矿权，并按国家法律相关规定进行用益物权登记。明确矿产资源规划的法律地位，优化设计矿业权招标、拍卖、挂牌、协议和申请在先出让制度，赋予探矿权人在发现矿产资源后优先直接取得采矿权的法律地位，明确实施具体内容和实现程序，确保探矿权人转为采矿权人后退出探矿权市场，允许“采矿证”在二级市场自由转让，但必须明确的是，有采矿权并不必然就能直接开采，通过强制实施权证分离管理，保证矿产资源开采必须符合相应法规资质条件。

三是健全矿产开发环保相关法律制度。根据不同矿种的经济价值、在国民经济中的战略地位、在开采过程中对环境的影响程度等因素，健全环保和生态修复等方面的法规制度，健全完全反映环境损害成本的资源价格形成机制。

（三）建立规范有效的矿业权交易市场

一是规范、优化矿业权出让市场。按照“分类管理、分级管理、分出让方式管理、分区管理、分需求管理”和统一配号的原则，积极推进矿业权市场化出让，但要防止简单的“价高者得”，严格执行公示公开和集体会审的出让制度，建立规范有效的矿业权出让市场竞争性平台，严格执行现行深化矿业权有偿取得制度改革的相关规定，公平公正公开地选择矿业权出让市场的受让人，明确规定对矿业权受让人资金能力、勘查或开采资质、信用等方面的基本要求。

二是培育、显化矿业权转让市场。遵照“信息公开，确权公示；平等自愿，高效有序；产权分割，场内交易；严格审查，程序规范；交易撮合，结算安全；分级管理，强化监管”的原则，推进矿业权转让市场化建设，打破行政垄断和地区封锁，依托全国各地的矿业权市场交易机构，健全全国性的矿业权交易信息网，逐步形成全国统一的矿业权标准化转让平台，明确政府在矿业权转让市场的监管责任。

三是健全矿业权价款评估制度。通过建立和完善矿业权咨询、经纪制度，推进矿业权评估事业单位企业化转制，培育和发展市场化和社会化的矿业权评估机构，建立评估招标和结果备案制度，形成业内的合理公平竞争；建立矿业权评估行业规范、职业准则、合同示范文本、议价通则、信誉评估制度、执业资格认证等制度。

（四）完善矿业权市场有偿准入退出机制

一是完善矿产资源有偿使用制度。推进国有矿山矿业权的有偿使用，理顺矿产资源利益分配关系，包括取消探矿权、采矿权价款，实行矿业权出让金制度，并明确矿业权使用费为所有权管理费用，培育市场化的地勘投资机制，国家地质勘查基金只用于对国民经济有重要意义的矿产勘查工作。

二是完善矿业权市场退出机制。允许和鼓励矿业权以合法途径转让，实现自由退出，允许利用资本市场转让矿业权权益，实现自由退出，准许通过矿产勘查区块缩减，实现强制性退出；明确矿产资源收益向基层政府和矿产地居民转移支付。

（五）强化矿业权市场监管与执法水平

一是改进政府矿业权市场管理方式。政府必须以公正的立场保证市场交易主体在竞争有序的状态下进行，改变传统的只参与不管理的矿业权市场管理方式，主动依法规范管理市场交易，建立健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的矿业权市场监管体系，按照法律规定矿业权变动的公示公信原则，做好矿业权申请人资质审查、备案、登记、核查和监督等义务，对违法破坏市场秩序的矿业权主体加大处罚或清理力度，防止“圈而不探”“以采代探”，创造公平、公正的矿业权交易秩序，保障矿业权人的合理利益不受损害。

二是推进矿业权管理公示、公开。建立健全矿业权申请登记和公开查询的信息发布制度，完善矿业权重大交易的决策听证度，健全政务信息公开和社会监督制度。

三是赋予市、县两级监督执法权。明确各级政府的监督管理责任，赋予市、县两级国土资源主管部门执法权，明确各级政府部门监督检查的主体资格、管辖范围、权利义务和法律责任。

（六）建立矿区环境治理和生态修复的保证金制度

一是建立矿业权出让中环境治理和生态修复保证金制度。通过法律法规制度在矿业权出让中规定缴纳各种保证金，即矿业权人要为矿业权的获得承担责任，一次性缴纳矿业权保证金、矿地复垦保证金等，避免矿业公司无法履行某些义务时，把“包袱”留给国家和社会。

二是建立矿业权征收的环保和生态修复保证金用于开采地。根据“专项基金专款专用”的原则，征收的环境污染成本收入应支付给开采地用于污染治理，征收的生态修复成本收入应支付给开采地用于生态修复，征收的资源税转移给地方政府财政所有，用于承担因矿产资源开采而带来的移民搬迁、安置就业等社会支出成本。