一种观念的演变：国际政治中的制度

早期关于战后世界制度化的研究

现实主义与理想主义各自关注的两个重点——人们在学术讨论会上常讨论的——很少涉及战后第一个10年《国际组织》杂志经常讨论的高度实践性的组织分析问题。人们注意的焦点是这些新设立的制度如何去处理它们所面对的问题。那时，很少有学者的看法是乐观的。由于政治与经济的重建幅度问题在那时太重要了，很少有人认为这些组织能够胜任此职。处于辩论核心的是现实主义的观点，认为国际政治会影响并限制战后制度效用的发挥，本质上，没有人预言这些制度会胜过政治。联合国¹、关税及贸易总协定（GATT）²和国际货币基金组织³，所有这些制度都是人们批评性评论的主题。

一些重要的研究显然涉及这些制度对大国政治的影响，以及其对大国间政治军事竞争的后果问题的研究。尽管结论很少基于正式的反事实的推理（counterfactual reasoning），但是这些研究却对国联与联合国可能对大国产生的广泛影响显示了非常的敏感。在考察集体安全观念问题上，霍华德·约翰逊（Howard C.Johnson）和吉哈特·尼梅耶（Gerhart Niemeyer）直截了当地深入到像联合国这类组织中的规范在影响国家行为中的作用问题。他们问道，国家是否“会为了国际法与秩序而不是为了它们与别国关系中的优势而使用或者威胁使用武力？……国家的行为如何受到规范标准的影响”⁴？尽管这些学者最终仍然寄望于均势而不是法治中的规范，但是他们在推动可能解释制度对行为产生影响的机制（mechanism）这一问题上却是正确的：“只有在我们了解国联是如何约束与控制武力因素的使用以及武力在国家关系中的地位问题以后，我们才可以声称从国联的经验中学到了很多。”⁵

有一阵子，20世纪50年代的研究提出了可能的答案。在提到美国在非殖民化与对朝鲜的军事援助问题时，有人认为集体性制度使美国关注更广泛的问题，这可能影响美国的利益，因而使美国对世界上的意见反应得要更快。⁶通过把政策置于全球审查之下——这种审查机制（mechanism）与20世纪80年代制度研究文献中对透明度与声誉的关注是不一样的——联合国被认为对世界政治中的一些最重要议题产生无可否认的最低限度的影响。

尽管和当前研究相比缺少细致的理论架构，但是早期关于战后组织的研究还是提出了许多与现代制度主义研究相似的看法。与当代对合作形式研究相同的是⁷，1949年的一篇文章认为，多边主义在那些具有显著谈判优势以及可识别优势的双边行动中是受到排除的。⁸早期的研究预示了后来在理论上熟练地区分正式与非正式协定的意义，⁹早在1954年关于GATT的研究就承认，有些协定通过它们的非正式特性获得力量，那些有先见之明的机制研究文献认可了GATT“在恰当的商业政策上把各种不同意见聚集到一起”的价值。¹⁰由于缺少在理论上将这些观察联系起来的技巧，以及没有大量职业化的学者对其进行批判，以致不能把这些有价值的看法发展开来。早期许多重要的发现直到20多年后才为人们重新发现与发展起来。

当代关于国际制度与国内政治关系的研究，再现了早期文献对这个问题的关注。20世纪50年代中期，一些学者的论文承认国际制度可以通过国内政治渠道影响国家行为这种想法。在提到国际金融公司这个例子时，马特基（B.E.Matecki）写道，国际组织因为有能力聚合国家力量而可能是“观念产生的中心”，从而能够对国家政策的形成产生直接的影响。¹¹在反思欧洲委员会为了获得欧洲国家在国家资本问题上接受其看法的外交努力中，格伦·莫沃斯（A.Glenn Mowers）一项较早的研究揭示出通过国家议会直接游说各国政府这样一种有意识战略的运用。¹²在关于安理会对荷兰殖民政策影响的一篇极有意思的论文里，惠特尼·珀金斯（Whitney Perkins）提到了威权型的国际决策与民主政治的重要互动问题：“在违抗安理会的同时，荷兰对那些与要求他们遵守非殖民化原则的国内力量结合在一起的强有力的政治力量保持着警惕，”¹³“民主国家政府与联合国互动的这个例子说明了世界政治过程中的一些基本特征。”¹⁴在那个时候，他就预料到当代制度研究中再度活跃的制度发生效用的机制（mechanism）问题，他在那篇文章的结论中说：“联合国的地位就在于施加各种压力，以使那些失去者在公众情绪下接受其失去的结果。”¹⁵这种研究方法反映了试图完善通过在国内政治层面发挥政策与国际制度作用的机制的努力。

概而言之，战后早期关于国际制度研究的文献主要集中在对正式组织的研究上，它们绝非是幼稚与条文主义的，而是在政治上非常敏感且富有洞见的。早期有价值的看法包括承认国际政治体系的特性提供了国际制度效用起作用的背景，以及良好的制度结构并不总是获得国际合作的最好途径。而且，早期文献最好的地方不仅在于关注国际制度是否具有影响，而且还在于关注我们应该如何思考制度起作用的机制。透明度、声誉、正当性以及国内政治压力等问题都在各种制度思想中有所涉及。但是，没有一种概念框架可以把这些有价值的想法结合起来，也没有一种系统的比较研究来整理出其规律性。而且，另外一项研究议程充斥着从美国政治学研究中引进的时髦的方法论工具，导致其研究沦为只是片面地对国际组织的内部政治进行过多的考察。

行为主义的影响：国际制度内的政治

如果很少有人认为国际组织会把世界从政治斗争中解放出来的话，那么理解谁在这些组织中拥有权力以及权力在这些组织中是如何运用的就是非常重要的。特别当否决权的使用明显地使安理会变得毫无作用的时候，人们关注的焦点就转向联合国大会中规则与规范的发展问题。有关集团投票在大会论坛中的使用会再次使联合国大会沦为无用之物的恐惧感，成为人们关心的焦点，¹⁶随着冷战残酷地在世界各地展开，美国学者与决策者对此尤为关切。

这场争论今天看来似乎是对早期学术研究动向的一个反应。也许由于当时对美国立法行为富有活力的研究，人们在没有试图搞清楚投票行为方法是否有用的情况下，对制度研究的兴趣很快转向如何描述联合国大会中的投票模式。尽管有人警告说国际体系本质上与国内政治体系是不同的，¹⁷但是该研究纲领还是轻易接受联合国中的投票是权力在那种制度下运用的代表的看法。当然，也有怀疑论者，例如埃默森（Rupert Emerson）与克劳德（Inis L.Claude）提醒说，在一个国际实体（international body）中的投票与在一个民主制度下由选举产生的议会中的投票，功能并不是一样的，而且，国际会议只是谈判而非一个立法实体。他们指出，在此种状态下的投票不大可能起积极的作用，因为此类投票不过是种宣传目的而已。¹⁸显然，很少有研究为联合国大会决议以什么方式对世界政治运行具有重要意义这样的观点进行辩护。但是，对投票行为分析方法的迷恋，的确使人们没有在意国内政治-国际政治逻辑需要做严格审视这样的事实。而且，受美国政治学的影响，试图提供一种明确的政治（立法）分析模式的想法，也是对20世纪50年代一统学术界研究的国际体系无政府状态假设的回应。¹⁹

大部分这类研究都可以直接追溯到美国政治研究的发展。例如，海沃德·奥克尔（Hayward Alker）与布鲁斯·拉西特（Bruce Russett）关于《联合国大会中的国际政治》一文，就承认“罗伯特·达尔（Robert Dahl）、邓肯·麦克雷（Duncan Macrae）²⁰以及戴维·杜鲁门（David Truman）对美国政治过程的研究，从理论与方法论上启发人们利用选票登记数据可以检验在一个准立法型的国际组织中多元化政治过程的存在问题”²¹，受到詹姆斯·马奇（James March）²²与罗伯特·达尔的影响，该研究试图理解联合国在权力与影响范围可能存在区别的各个议题中，其投票行为受影响的因素到底有哪些。显然，影响该研究议程的一个因素是，人们把关注点过多地集中在认为社会科学与自然科学一样，在形式上具有可复制与可观察的特性，因此对联合国大会投票的研究重点就被放在对大量可获得的投票记录分析上。²³

与美国学界蓬勃发展的投票研究极有关系的是，在20世纪60年代中期以后10年的大部分时间里，主导制度研究议程的是对联合国系统内政治的研究。人们关注的中心问题是，为什么某些国家有一起投票、集团投票或者形成“立法联盟”（legislative coalitions）投票的倾向？²⁴另外一支研究——显然也受到美国政治的启发——关注决定联合国办公机构成功选举的因素是什么。²⁵此类研究文献的大部分与其说在概念上，还不如说在方法论上，是对重要经验发现的归纳，²⁶很少有人去探究国内政治中的代表制度或者选举的胜出在多大程度上对国际制度有意义。这项研究纲领在受到那些试图把联合国大会作为世界政治缩影进行研究的学者的猛烈攻击下，很快就失去理论势力了。²⁷

罗伯特·考克斯（Robert Cox）与哈罗德·雅各布森（Harold Jacobson）对联合国下属8个专门机构的研究代表着另一种研究路径，该研究部分程度上是对那种批判联合国大会几乎不是世界政治中心看法的回应，而且，也是受到美国政治研究中出现的官僚政治与政治体系研究学派影响的结果。²⁸在他们合作编辑的一本书中，重点研究的是与这些制度和输出相关的影响的结构和过程，而不是这些制度的正式特征。该研究再次反映了美国政治学研究的一个主要趋势，其核心假设是国际组织完全可以作为一种独特的政治体系进行分析，从中人们可以概括出影响的模式问题，就如他们所概括的：“国际组织中决策的法律及正式特征以及决策的内容，丝毫不比那种足以影响事件进程方向的力量平衡问题更重要。”²⁹

考克斯与雅各布森的书还鼓励从事国际组织研究的学者应该更多地考虑跨政府模式（transgovernmental model）的影响问题，该研究集中关注与各国政府组成机构和国际组织组成机构有关的跨政府联盟（transgovernmental coalitions）问题，而在同期许多受到行为主义影响的研究模式中，还是把国家利益与行为体假设为一个统一的整体（unified model）。考克斯与雅各布森的一个重要发现与后来20世纪70年代在学术舞台上出现的跨政府关系研究是一致的，³⁰他们指出，国际组织借以影响国家政策的一个渠道是通过在国际官僚机构与国家层次上的压力集团所形成的潜在联盟。³¹尽管这种看法很有趣，许多个案研究也确证这类跨政府联盟对政策执行的意义，但是它们对政策形成的影响仍然并不清楚。³²与此同时，20世纪70年代早期国际社会所面临的问题发生了巨大的变化，从而导致我们在下一部分所要探讨的一种新的国际制度研究途径的出现。

最后，厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）对一体化问题进行的新功能主义研究，也算得上20世纪70年代对国际制度效用进行经验研究的一个重要研究纲领。新功能主义赋予个人与利益集团在整合多元共同体过程中以积极作用。³³借助对一体化进程中共同体政策过程的参与，利益集团以及其他个人被假设为可以在一体化深入及态度变化过程中懂得回报的道理，从而使他们更倾向于一体化的体系。按照哈斯的说法：“政治一体化是这样的过程，行为者会改变它们对新政治中心的忠诚度、预期以及政治行动，该政治中心拥有或者需要比民族国家更优先的裁决权。”³⁴对这类制度进行经验研究，可以揭示那些参与国际组织活动的个人与团体在对待制度有用性与有效性问题上的态度变化所具有的意义。

美国政治学研究中的另外一个方法论工具恰巧与哈斯提出的在经验上可被检验的理论命题相吻合，该工具即“调查研究方法”（survey research）。从20世纪50年代晚期到80年代早期，大量意义并不是很大的研究试图证明国际组织是否能够对不管是认知性的还是影响性的“学习”行为产生积极作用。³⁵公务员³⁶、政治官员甚至立法者³⁷的态度都被用来详细分析，以证明他们与各种国际组织联系的广度与深度导致了他们个人态度的变化。美国政治学方法的影响确实非常明显，在有些情况下，人们使用的指标甚至完全与美国全国民意调查研究工程（National Opinion Survey Research project）所使用的指标类似。

多年来，有三个问题困扰着制度研究。第一，人们没有在制度对态度变化产生效用的问题上达成一致意见；³⁸第二，行为体态度从来没有与结果、政策与行动重新联系起来；³⁹第三，研究者从来没有克服偏见问题，总自以为是地把大部分积极态度的变化解释为由于与国际制度存在的人事关系。随着作为一种理论取向的新功能主义在70年代的失宠，以及像欧洲共同体这样的一体化组织与联合国在面对日益增加的超越其权限之外的世界问题上显得踯躅不前，有关行为体态度的研究纲领衰落了，尽管我们看到在当今还存在试图阐述大众对待欧盟态度的研究。

超越正式组织的政治：国际机制研究的兴起

随着二战结束后国际制度研究的进展，国际政治与正式组织安排之间研究上的鸿沟一直很难弥合起来。对新兴一代学者来说，越南战争这样的国际冲突的发生与进行完全是在联合国宣言之外的。布雷顿森林制度下的货币关系20多年后由于美国1971年单方面宣布停止黄金自由兑换以及此后实行浮动汇率制而破裂了。石油输出国组织（OPEC）的崛起，及其在打破先前制度安排下的石油价格与供应上的巨大权力，均发生在传统国际组织结构之外，其产生的影响正如后来10年对石油消费国产生的巨大震动一样。对某些学者来说，通过恰当的规范反应来加强国际组织，以应付相互依赖状态下的新问题似乎是必要的。⁴⁰而那些对公共选择理论更为熟悉的人则认为，在环境保护领域适当地扩大财产权利的执行，而不是扩大正式的超国家的权威，对解决集体行动问题是个合理的答案。⁴¹总的来说，很少有人怀疑国际生活是“被组织”起来的看法，但是显然，人们逐渐认为早期过分夸大了正式组织结构与建立在条约基础上的多边协定——特别是联合国——的作用。⁴²

20世纪70年代早期的许多事件导致国际机制研究的兴起。所谓国际机制，是指对国际行为预期产生影响的规则、规范、原则与程序。很明显，机制研究运动代表着用更广泛的国际治理概念来代替国际组织概念的学术努力，⁴³它降低了对作为行为体的国际组织研究的地位。在国际机制研究出现之前，对国际制度效用的研究意味着探究某一特定国际机构如何有效地开展自己的工作，例如，对世界卫生组织在为儿童接种牛痘疫苗工作上的绩效的研究。⁴⁴当机制分析在思考效用问题时，上述现象只是被当作一组规则影响的结果，而非一个特定集体国际机构所承担的任务。

但是随着研究的展开，机制分析所要揭示的效用问题也开始发生变化。⁴⁵学术研究团体一开始要解决的机制效用问题主要集中在国际食品机制规范的后果问题上，认为“考察全球食品机制对福利、权力、自主权、社区、营养健康以及生存问题的影响方式是重要的”⁴⁶。在这种观点看来，（食品）机制的“效用”是由大量生产商、分配商、消费者行为的分配性后果来估算的。当然，在早期研究文献中，很少有人像后来机制理论研究者那样会想到机制以什么方式获得效用或者能够改善效用这样的问题，相反，食品机制被描述为存在很多独特的缺陷，这些缺陷是由于“在国际层次上……通过多边协定与单边专制行为进行谈判与协调”⁴⁷而形成的国家政策的结果。

对国际机制的进一步研究使人们开始在三个重要方向上思考问题。第一，随着研究开始关注国际机制是如何创立及变化的，以及规范或者规则的行为性后果，⁴⁸而不是行为自身所产生的分配性结果，对分配性后果问题的研究开始淡出研究的中心（我们后面认为应该重新恢复对分配性问题的重视）。

第二，在并非主流的机制研究者看来，对国际机制规范性内容的研究自然使我们考虑机制规范的实质性意义，并会导向与建构主义思想学派相一致的一种新的研究范式（见玛莎·芬尼莫尔和凯瑟琳·斯金克在本书中合写的文章）。⁴⁹

第三，到20世纪80年代中期，对国际机制的解释与对国际合作的解释缠结在一起。尤其值得一提的是，罗伯特·基欧汉利用功能主义的分析方法，强调在机制参与者中规则与协定所起的效用意义。⁵⁰基于与当时的政治经济学文献相同的理性假设，该研究试图说明的是，国际制度为各国提供了一种可以克服集体行动、高昂的交易成本以及信息匮乏或者信息不对称问题。基欧汉的研究方法产生了许多我们在后面将要讨论与扩展的看法，但是由于把国家只视为一个统一的理性行为体，该分析的缺点在于忽视了早期人们注意到的跨国联盟特别是国内政治因素，而且，基欧汉分析的有力之处在于能够解释国际制度的创立与维持，但是其不足之处在于没有详细阐述制度对国家行为的影响以及制度产生的其他重要后果，这些问题我们将在后面进行探讨。

这个缺陷为20世纪80年代后期现实主义对其进行反击留下了口子，现实主义要挑战的观点是国际制度何以以任何重要的方式影响国家行为。一些现实主义者，特别是新现实主义者，提出了制度主义者研究议程的逻辑与经验问题。就逻辑问题而言，约瑟夫·格里科（Joseph Grieco）⁵¹与约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）认为，相对收益问题的重要性使国家不大可能去进行紧密的国际合作。他们观点的核心是，由于合作的收益可以轻易转化为国家在军事上的优势，各国会担心此类收益会不成比例地向潜在的对手倾斜，因此不愿意进行实质性的、可持续性的合作。邓肯·斯奈德尔（Duncan Snidal）与罗伯特·鲍威尔（Robert Powell）对他们看法的态度是，即使国家对相对收益问题极为关切，可能抑制合作的环境也是很有限的。米尔斯海默在他对制度主义进一步的挑战中，认为经验证据说明，制度对国家行为模式的改变其实是微弱的，在安全事务领域尤其如此。尽管我们可能对米尔斯海默的极端看法持争论立场，但是他提供的很充实的经验证据却值得我们重视。在本文第三部分，我们主张制度主义者的分析应该更关注经验检验问题，以避免米尔斯海默与其他现实主义者所指出的推理陷阱与谬误。⁵²