第二节
全球公共卫生治理的必要性：安全化

人类面临的最大威胁不是来自物理方面，而是生物方面，尽管撞击世贸大厦是可怕的，但毕竟不会威胁到人类的生存。

——斯蒂芬·霍金（Stephen Hawking）

安全研究领域的狭隘可以说是国际关系学界有目共睹的事实。冷战时期的核对抗更是强化了人们的这一看法。主流的安全研究学者很少把安全研究议程从国家安全扩展到其他领域，新现实主义和新自由主义概莫能外。“哥本哈根学派”的“安全化”（securitization）理论对传统的安全理论进行了反思和批判，该学派认为，一个问题如果经过“存在性威胁”描述、非常规手段应对、主体间建构或认同，以及相关国际规范的形成等阶段，那么这个问题就被“安全化”了。

长久以来，全球公共卫生问题一直被认为是一个生物医学和发展问题，还没有上升到传统意义上“安全”的高度。然而，传染病的全球传播使个人安全、社会安全乃至国家和国际安全都充满了风险。“卫生与安全之间的联结越来越清晰”⁵⁵，2003年在世界上30多个国家肆虐的“非典”、蔓延全球的“艾滋病”，以及随时会爆发的“禽流感”问题都是典型例证。1995年3月日本东京地铁系统发生的由“奥姆真理教”制造的恐怖事件和2001年美国发生的炭疽恐怖袭击更是加剧了世界各国对公共卫生安全危机的担心。学术界也开始出现了有关生物恐怖主义的“话语”。鉴于跨国传染病和生物恐怖主义这些“存在性威胁”的凸显，安全研究领域也出现了把公共卫生危机“安全化”的势头。全球公共卫生问题的“安全化”说明了全球公共卫生治理的必要性和迫切性。

一、安全化：内容与概念

冷战的结束为安全研究领域注入了新的活力，同时也使得这一领域更富有争议性。它成为了一些最具挑战性的国际政治新视角得以发展的领地，也是最激烈的理论争论发生的领域。⁵⁶随着全球化的发展，安全主体呈现了多元化的趋势，以民族国家为分析单元的传统安全研究已经无法适应时代的发展，军事安全也不能再垄断安全研究的话语。“以往安全研究中被忽略的问题，如第三世界国家对安全的影响，包括国内政治、社会文化因素对安全的挑战、个人权力缺乏保障等引起的种族、宗教冲突，以及大规模的难民、流行病等问题，都成为安全探讨的新热点。”⁵⁷由被称为“哥本哈根学派”的代表人物奥利·维夫（Ole Wever）和巴里·布赞所发展出来的“安全化”理论便是安全研究领域中一个很有影响的新流派。

（一）“安全化”理论的内容

“安全化”理论的内容与安全的定义密切相关。在安全研究的课题中，如何界定安全问题与非安全问题是一个关键的方面。传统上，安全议题的最主要因素是军事冲突或使用武力的可能性，而巴里·布赞在1998年的《安全：一种新的分析框架》一书中否定了这种安全理解。他认为，安全是可以进行再定义的，安全不但是一种认知，更是一种“言语行为”（speech acts），“实际上，没有什么既定的安全，当一个事物被视为安全问题时，它就是安全问题”⁵⁸。概而言之，所谓“安全化”就是，掌握安全话语的施动者，经过“话语行为”渲染，把一个问题作为最高优先权提出来，通过对该威胁的集体反应和认同而贴上“安全”标签，“这样施动者就可以要求一种权利，以便通过非常措施应对威胁”⁵⁹。安全化“不仅通过打破规则、也不仅仅依靠‘存在性威胁’的出现来推进，而且以‘存在性威胁’的出现为理由，以宣布打破规则为合法来实施”⁶⁰。在“安全化”的过程中，安全化施动者通过“话语行为来表明一个具体标明的客体所受到的威胁，并说明现存的威胁意味着有必要使用非常手段去遏制之。如果相关的听众接受这种说法，通过一种社会的、主体间的建构，相关国际规范便产生了，这样这个问题就被‘安全化’了，也就是说成为了一个安全问题或者是安全的一部分”⁶¹。当然，“安全化”理论并不认为所有的“话语行为”都可能导致相关问题“安全化”的过程。巴里·布赞认为，一个成功的“安全化”包括三个步骤：（1）识别存在性威胁；（2）采取紧急行动；（3）通过破坏和摆脱自由规则来影响单元间关系。⁶²上述任何一个步骤对于某个问题“安全化”的成功启动乃至相关国际规范的确立都是不可或缺的。

（二）“安全化”理论的几个核心概念

任何理论的建立都离不开一些核心的概念，“安全化”理论也不例外。总的说来，它主要有以下几个概念。

“存在性威胁”。指在特定的领域、针对特定的指涉对象所存在的威胁，这种威胁是如此严重，“故在常规政治中不应当无所顾忌地讨价还价，而应当被最高决策层优先于其他问题来果断地予以考虑及处理”⁶³。“它可以要求采取紧急行动或非常措施。”⁶⁴例如，在主权安全领域，中国作为一个指涉对象，它所面对的一个“存在性威胁”就是台独问题，所以在台湾的主权归属问题上没有任何讨价还价的余地，中国政府也从不承诺放弃军事行动这一非常措施来应对台独威胁。

“言语行为”。“安全化”理论流派从语言学建构主义中采用的一个分析工具，即从一个“言语行为”的观察角度研究安全，将安全行为主体与定义及认识安全的“分析家”（analyst）之间的关系这类问题提升到了安全议程。一个成功的“言语行为”是语言和社会的结合，它显示出演讲与团体批准，承认该演讲者两者的内在特征。在它的所有内部条件中，最重要的是遵循安全体制、安全的文法规则，制订一个包含“存在性威胁”的秘密计划、设置极限点和找出一种摆脱困境的可能方法，从而成为某个问题“安全化”的催化条件。一个“言语行为”的外在形态具备两个主要条件：（1）言语者的社会资源，这个“安全化”行为主体必须处在权威地位，虽然这种权威地位并不一定是作为官方权威来定义的；（2）必定与威胁连在一起。例如，非洲国家艾滋病感染率相当高，对于非洲国家而言，艾滋病的肆虐是一种“存在性威胁”，然而，由于非洲国家在国际社会中处于弱势地位，它们就无法在国际规范中推行这一公共卫生问题的“安全化”。美国处在权威地位，1999年克林顿政府首次将艾滋病称作对美国国家安全的一个“存在性威胁”，在美国推动下，2000年1月10日，联合国安理会专门讨论了对非洲和平与安全、国际安全的影响，成功地启动了艾滋病问题的“安全化”。同年7月，安理会通过了有关艾滋病的第1308号决议，这个决议事实上导致了有关艾滋病这一公共卫生问题“安全化”国际规范的确立。

“主体间性”。“安全化”施动者的“言语行为”是成功“安全化”的必要条件，但不是充分条件。“主体间性”是指安全主体之间对某个“存在性威胁”的认同程度，它强调了“安全化”的实践过程。一个问题是不是安全事务，并不是由个体独自决定的，因为“安全化”是由“主体间性”和社会性构成的。成功的“安全化”不但由“安全化”施动者决定，而且还要由安全“言语行为”的“听众”决定，即这些“听众”是否接受该问题对一种共有价值造成“存在性威胁”的说法。也就是说，“安全化”的过程是一个行为体适应其他行为体对一种“存在性威胁”内容构成的认知，是一种国际体系内的安全互动。例如，美国成功地推动了恐怖主义问题“安全化”，这一过程是基于国际社会对当前恐怖主义威胁的共同认知之上的，并以在联合国通过一系列反恐决议的形式，各国共同确立了相关的国际规范。

二、全球公共卫生问题“安全化”的路径分析

公共卫生经常被人们认为是一个生物医学问题，也是一个技术性的问题，是流行病专家的专门属地。各国的公共卫生部门和国际公共卫生协调机制规范只负责疾病的预防和控制（例如世界卫生组织），而且其管辖权域只限于此。然而随着全球化的发展，在公共卫生领域出现的一些“存在性威胁”已经和人的安全、国家安全、地区安全以及全球安全等概念联系起来。“公共卫生是所有其他安全形式的基本信条。”⁶⁵公共卫生问题已经超出了医学范围，进入了政治领域而被安全化了。正如瑞士日内瓦国际问题研究院的专家伊洛娜·基克布施（Ilona Kickbusch）所言，健康保护不再仅仅是一个与联合国专门机构有关的人道主义和技术问题，而是更广泛地被认为与复杂的后冷战相互依赖体系的经济、政治和安全问题有关。⁶⁶总的说来，全球公共卫生问题的“安全化”过程主要遵循了以下路径。

（一）“存在性威胁”：全球公共卫生问题“安全化”所产生的客观条件

根据华尔兹的国际关系结构理论，我们可以把安全定格在个人、国家、国际三个层次上。当前公共卫生危机对这三个方面都产生了重大威胁。

首先，公共卫生危机对人的安全构成威胁。联合国开发计划署1994年在《人类发展报告》中首次引入“人的安全”概念。联合国前任秘书长安南认为：“21世纪伊始，对安全的一种新的理解正在出现，那就是以人为本的路径。人的安全并不仅仅包括暴力冲突的不存在，它包括人权、良治、教育和卫生保健的可及性以及确保每个人都有机会和选择以发挥自己的潜力。”⁶⁷人的安全是以“人”为中心的概念，包括个人及其组成的群体。它所关注的是人的生命与尊严。该报告列出了人的安全的七大要素：健康安全、人身安全、食品安全、经济安全、环境安全、社群安全和政治安全。显而易见，公共卫生危机几乎对上述每一个要素都产生重大威胁。很多历史学家和生物学家认为，在1918年至1919年间，世界上几乎1/3的人感染了流感，其中1亿人死亡。⁶⁸到20世纪末，每年全球死亡人口中大约有1/4死于传染病，在非洲，60%以上的死亡人口是由于染上了传染病。过去已经控制的疾病如霍乱、鼠疫、肺结核和白喉等开始重新出现。1993年世界卫生组织就曾经宣布肺结核成了全球危机。一些新的传染病也“粉墨登场”。世界卫生组织统计发现，自20世纪70年代以来，人类新发传染病有35种之多。当前的流行病学技术在大部分的这些带有剧毒病原体的挑战面前无能为力，例如登革热、艾滋病等。⁶⁹自1983年在美国发现首例艾滋病以来，全球已经有4000万名艾滋病病毒感染者，每年有300万人死于艾滋病，400万人新感染艾滋病病毒。⁷⁰“艾滋病危机不再仅仅是个公共卫生或人道主义问题，它不仅威胁到了世界上最贫困地区的经济和社会发展，而且对人的安全构成严重威胁”⁷¹，所造成的人员死亡数量逐年递增（见图1.1）。2003年源于中国的非典病毒在短短几个月内造成严重的危机，最近在一些国家时而爆发的禽流感疫情更是犹如悬在人类头上的一把达摩克利斯之剑。根据世界银行的推算，禽流感疫情如果持续一年，全世界遭受的损失将可能高达8000亿美元。⁷²一些非洲国家由于艾滋病感染率很高，以至于经济发展步履维艰。近年来，生物技术的迅猛发展使制造杀伤性生物武器的能力大为提高。潜在的生物恐怖主义威胁也明显增大。生物战剂多为烈性传染性病原微生物，其传染性强，极易蔓延、传播，引起传染病流行，威胁到人的安全。“在后冷战世界中，传染病对人的安全构成潜在的最大威胁。”⁷³

其次，公共卫生危机对国家的内部安全和外部安全构成了威胁。所谓国家安全，是指一国保护其公民、领土完整、国家主权、政治、社会、经济，以及防务机制免受直接或间接的威胁。这种国家安全的实现基于国家能力之上。国家能力是指“一个政府所拥有的能够保护其公民免受某种危机影响的能力”。⁷⁴19世纪英国首相本杰明·迪斯累里（Benjamin Disraeli）曾经说过：“国民健康是他们幸福之基础，也是国家能力之所依。”⁷⁵也就是说，一国之内的公共卫生安全程度是国家能力的一个重要衡量标准。美国研究全球化的学者安德鲁·普赖斯-史密斯认为，国家能力的一个重要的衡量标准就是看一个国家是否具有对付传染病爆发的能力。⁷⁶显而易见，大规模传染病的爆发和潜在的生物恐怖极大地削弱了一个国家的国家能力。如果国家不能保护其公民的健康，说明国家没有履行其基本的责任，结果导致政府在国内合法性降低并造成国内局势的不稳。艾滋病在非洲的肆虐从某种程度上造成了“失败国家”的出现。“国家所追求的国防远非只是建造飞机、船只、枪炮和炸弹，我们只有成为一个健康的国家，才能成为一个强大的国家。”⁷⁷公共卫生危机不但削弱了国家的经济竞争力，而且军事能力也会因此弱化，尤其是在撒哈拉以南的非洲地区，军队中的感染率高达50%以上，马拉维和津巴布韦的军队感染率已经达到75%—80%，南非军队据说可能达到了90%。⁷⁸正如南非学者福瑞（Fourie）指出：“武装部队是一个国家防务的基础，也构成了国内和国际稳定的支柱。如果他们因疾病而衰弱，那么国家安全将受到威胁。”⁷⁹军队面对艾滋病时的脆弱性可能导致国家安全遭受严重的外部威胁。

第三，公共卫生危机对国际安全或全球安全构成威胁。公共卫生危机的全球化使得国际社会共同面临同样的脆弱性。“在当今这个相互依赖的世界上，病毒和细菌几乎像电子邮件和资金流动一样迅速，全球化已经把布琼布拉和孟买、把曼谷和波士顿连接起来。没有任何健康的庇护所，在一个健康、足食和幸福的世界与另外一个孱弱、食不果腹和贫困的世界之间不存在任何坚不可摧的墙。全球化缩短了距离，摧倒了旧的障碍，把各国人民联系在一起。世界上任何一个地方出现的问题成为了每一个人的问题。”⁸⁰这个世界正在许多方面变得越来越一体化，其中重要的一个方面就是“微生物的一体化”。全球一体化已经证明传染病的爆发对国际安全是一种威胁。公共卫生问题已经成为了一项全球挑战，任何地方疾病的爆发实际上都必须看作对所有国家的威胁，特别是那些主要国际交通枢纽的地方。正如劳丽·加勒特所言，“当今，弱国与强国共同的脆弱性从来没有如此清晰，最富有的国家的安全也可能受制于最贫穷的国家控制传染病的能力”⁸¹。更有分析家预言，“欧洲和亚洲正在蔓延的艾滋病疫情将会打破全球军事平衡”。⁸²在一些国家，传染病问题导致了国家失败，例如，一些国家可能会因为很高的艾滋病感染率而陷入无政府状态，从而成为滋生恐怖主义的温床，助长国际恐怖主义的产生。传染病爆发导致的难民问题也成为了地区的不稳定因素。公共卫生危机也不利于联合国维和行动，因为大部分维和部队部署的地区都是艾滋病高发区，维和人员面临感染艾滋病的风险，导致维和人员成为艾滋病的载体，将疾病传播到其他地区。“维和部队成为艾滋病的主要传播体之一。”⁸³如果大量维和人员感染艾滋病，那么维和部队的战斗力和有效性将大打折扣，从而不利于国际安全。“艾滋病比任何军队、任何冲突、任何大规模杀伤性武器都具有更大的破坏性。”⁸⁴有分析指出：在全球关注反恐战争和核扩散的同时，不应忘记，艾滋病如今对世界造成的威胁不亚于让恐怖分子获得核武器。国际社会应当达成共识，认识到艾滋病已经是一个全球安全问题，对发达国家和发展中国家构成了同样的威胁。⁸⁵“全球卫生是对全球安全的一种投资。”⁸⁶

（二）“言语行为”：全球公共卫生问题“安全化”动议的提出

“在全球公共卫生话语中，‘安全化’一词是指把各种各样的健康和疾病预防挑战以它们对国家或全球安全的含义的术语表达出来。”⁸⁷公共卫生问题带来的“存在性威胁”只是其“安全化”的一个客观条件。成功启动公共卫生问题“安全化”离不开一定的言语行为，也即需要“安全化”的施动者将该类威胁提升到安全议程。1993年，世界卫生组织宣布肺结核成为全球危机。在2000年1月，联合国安理会采取了史无前例的行动，讨论了艾滋病疫情对国际和平与安全构成的威胁。2000年7月，联合国安理会召开了有史以来的第一次有关卫生的会议。联合国安理会分别在2000年7月17号和2011年6月7日通过了《安理会1308号决议》和《安理会1983号决议》，该决议强调，“如果得不到遏制，艾滋病可能会对稳定和安全构成威胁”⁸⁸，并呼吁各国作出政治承诺，落实安理会相关决议，应对艾滋病疫情威胁。⁸⁹2014年埃博拉疫情在西部非洲国家肆虐之时，联合国大会于2014年9月19日举行了埃博拉问题会议，并通过了关于《遏制并抗击最近西非爆发的埃博拉病毒的措施》的第69/1号决议⁹⁰，并且联合国秘书长成立了有史以来第一个联合国公共卫生特派团，即联合国埃博拉应急特派团，旨在确保联合国系统的所有组织能迅速、全面、有效地应对埃博拉疫情。联合国安理会在2014年9月连续通过了《安理会2176号决议》和《安理会2177号决议》，表达了安理会对埃博拉疫情所造成的潜在安全威胁的严重关切⁹¹，并且认为在非洲爆发的埃博拉疫情对国际稳定和安全构成史无前例的威胁。⁹²联合国威胁、挑战与改革问题高级别小组在其发表的题为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告中强调：“任何事件或进程，倘若造成大规模死亡或寿命缩短，损坏国家这个国际体系中基本单位的存在，那就是对国际安全的威胁。”传染病和其他的社会威胁（例如贫困）被列为六类威胁之一。⁹³安南指出：“艾滋病正导致社会经济危机，它反过来又威胁着政治稳定。”⁹⁴2003年美国中央情报局主任乔治·特尼特在国会听证时指出：“艾滋病对国家安全构成的威胁是显而易见的：它破坏了国家经济发展，加剧了社会紧张关系，削弱了军事应对能力，造成了巨大的社会福利损失，进一步弱化了那些已经积重难返的国家。艾滋病不尊重边界”。⁹⁵同年美国兰德公司公布的题为《新型与重现的传染病的全球威胁：重建美国国家安全与公共卫生政策的关系》的报告指出，生物恐怖主义或生物武器甚至能带来战略性的威胁，传染病已取代来自敌对国直接的军事威胁，成为国际社会及各国政府面对的严峻挑战。上述观点在2006年于瑞士达沃斯召开的世界经济论坛上提交的名为《全球风险报告》中得到了强调，该报告把流行病和自然灾难归入当前国际社会所面临的最大危险之列。胡锦涛在2005年的“世界艾滋病日”上说：“卫生安全是国家安全的一部分。”2017年1月18日，习近平总书记在访问世界卫生组织时强调：“卫生问题是全球性挑战，推进全球卫生事业，是落实2030年可持续发展议程的重要组成部分。”⁹⁶联合国前任秘书长潘基文在2007年的世界卫生日上指出：“卫生、发展和全球安全相互交织。”慕尼黑安全会议是世界上讨论国际安全政策的最重要的论坛之一。在2017年2月召开的慕尼黑安全会议上，卫生安全被列为三个圆桌论坛讨论的主题之一（另外两个分别为网络安全和能源安全）。⁹⁷比尔·盖茨认为，传染病疫情、气候变化和核战争是当今世界面临的最严重的三种安全威胁。⁹⁸总之，有关公共卫生安全化的“言语行为”可以说是举不胜举。

（三）全球公共卫生问题“安全化”的“主体间性”建构：国际规范的确立

“安全化”理论认为，一个问题的“安全化”过程还是一个主体间建构的过程，也就是说，“听众”对“安全化”施动者的“言语行为”产生认同，从而确立相关的规范。鉴于公共卫生问题对人的安全、国家安全和国家安全产生的威胁，通过国际社会主体间的互动和沟通，有关公共卫生问题“安全化”的国际规范也得到了确立。联合国安理会是处理传统国际安全议题的国际组织。然而，随着全球卫生危机的发展，安理会也愈发重视全球卫生危机对国际安全带来的潜在威胁，并通过相关安理会决议，应对全球卫生安全问题。

1995年联合国艾滋病规划署（UNAIDS）的成立标志着公共卫生问题安全化的开启。2000年7月17日，联合国安理会通过了有关艾滋病的第1308号决议。2001年11月14日，世界贸易组织第四届部长级会议通过了《关于〈TRIPS协定〉与公共卫生的宣言》。2003年的“非典”促进了《国际卫生条例》这一国际规范的修改。2005年1月8日结束的世界卫生安全国际会议发表了《罗马宣言》，各国一致达成了加强禽流感控制的合作规范。2006年1月31日成立了国家级公共卫生机构国际联盟（IANPHI）。

世界卫生组织作为一个中立性、技术性的国际组织，也开始通过与联合国安理会和《禁止生物武器公约》这样的有关传统安全的国际机制建立联系，实施了公共卫生问题的“安全化”。例如，2004年12月，联合国秘书长高级别小组发表的《一个更安全的世界：我们的共同责任》报告的一个特点就是阐述了世界卫生组织在与生物恐怖主义作斗争中的潜在作用。高级别小组在报告中建议，“如果出现了新的传染病或恶意释放传染致病剂的事件，从而造成严重的威胁时，有必要由世界卫生组织和安全理事会进行合作，建立有效的防疫措施”⁹⁹。同时，世界卫生组织还通过内延自身功能实现了公共卫生问题的“安全化”。例如，美国发生炭疽恐怖袭击以后，2002年春季，世界卫生组织秘书处在为第55届世界卫生大会作准备之时，发表了题为《蓄意使用导致危害的生物和化学制剂》的报告。¹⁰⁰报告指出，为了应对上述事件，世界卫生组织要“强化在各个层次上公共卫生疾病预警系统，原因在于此类系统能够发现那些蓄意制造的疾病并作出反应”¹⁰¹。为了应对潜在的生物袭击，世界卫生组织于2004年出版了《生物和化学武器的公共卫生应对》（Public Health Response to Biological and Chemical Weapons）一书。

目前，为了实现生物安全以防止生物恐怖主义，国际社会也正在努力就《禁止生物武器公约》的履约情况、加强信任措施和推进公约普遍性等问题达成共识。

另外，世界贸易组织、国际人权机构等国际机制都在全球公共卫生安全方面采取了史无前例的措施。例如，世界贸易组织于2001年11月召开的第四届部长级会议上专门讨论了知识产权协定与药品的可及性问题之间的冲突，并且发表了《关于〈TRIPS协定〉与公共卫生的宣言》。此外，从人的健康权的角度来阐述公共卫生问题也成为了一个研究热点。例如，联合国发布了有关健康权的第14号评论¹⁰²；联合国任命了一名有关健康权的专门报告员。¹⁰³这些都说明，由于公共卫生安全问题的凸显，国际人权机制也越来越关注健康权。

根据上述分析，公共卫生问题的“安全化”是一个由公共问题上升到政治问题、再到安全问题的社会建构过程，呈现出一个相互作用的三维结构（见图1.2）。

“公共卫生已经进入了一个后安全化的阶段。”¹⁰⁴也就是说，全球公共卫生问题已经被“安全化”了。从安全的视角来看待公共卫生问题已经成为21世纪公共卫生治理不可缺少的一部分。对于全球公共卫生治理而言，这种巨大变化的含义值得我们分析。进入后安全化阶段意味着，通过与安全相关的战术与战略来设计和解决问题、从而促进公共健康已经成为公共卫生治理的主导政策。而且，公共卫生“安全化”的一个最大的影响是在优先次序的制定方面。公共卫生“安全化”的过程也是一个把公共卫生问题的解决置于优先地位的过程。需要注意的是，这种“安全化”并不是为了“安全化”而“安全化”。今天的“安全化”是为了明天的“去安全化”（desecuritisation）。对全球公共卫生“去安全化”的唯一方式就是通过“安全化”，使其进入优先的全球问题解决议程，并充分发挥国际机制的作用，增加对全球公共卫生的政治和政策关注，以求实现更加有效的全球公共卫生治理。