第一章
全球公共卫生治理的理论分析
有关公共卫生方面的国际合作可以追溯到19世纪中期。1830年和1847年爆发的霍乱流行造成欧洲国家面临相互的脆弱性；欧洲国家的贸易和商业诉求也使得它们需要统一的隔离条例，上述两种因素促进了早期公共卫生合作的“多边主义化”（multilaterialization）。国际公共卫生合作也从此开始。1851年7月23日，在法国的倡议下，12个欧洲国家在巴黎召开了第一次国际卫生会议。1该会议旨在对各国港口当局采取的检疫行动进行国际控制和协调，并且各国重点讨论了有关霍乱、瘟疫和黄热病的合作问题。从1851年到19世纪末总共召开了10次国际卫生会议，达成了8项协定或公约。2由于这一时期的国际公共卫生合作主要是在欧洲国家展开，所以当时国际卫生合作的一个主要特点就是以欧洲为中心（Europe-centric）。然而，由于这一时期欧洲国家一直在商业利益和传染病的多边控制之间游移不定，所以大多数公约并没有得到与会国的批准，因此也没有严格意义上的生效，更不用提设立什么常设国际公共卫生机构了。因此，这一时期的国际公共卫生合作的另外一个特点就是非机制化（non-institutionalized）。
到19世纪末期，欧洲国家逐渐意识到，单靠国际公约或条约既不能为应对共同的脆弱性提供一种行之有效的解决方法，也不能在传染病威胁方面实现“历史的终结”。为了实施和执行所达成的国际公共卫生公约，世界各国开始通过外交努力来建立正式的国际机制。20世纪初，多边公共卫生倡议也不再局限于欧洲，而是随着一系列国际卫生组织的建立走向全球，特别是在第一次世界大战之后国际联盟成立了。《国际联盟宪章》第23条规定，其成员国“将努力采取措施，加强对疾病防治和控制方面的合作”3，并于1923年成立了国际联盟卫生组织和国际兽医局等国际机构。1948年4月7日世界卫生组织的成立在国际公共卫生合作史上具有里程碑式的意义，因为它标志着国际公共卫生合作完整意义上的全球化和机制化。
随着全球化的不断深入，世界各国在公共卫生安全领域的相互依存度愈益增加。“全球化正在改变公共卫生的图景。”4现今人员和贸易的快速流动、相互依赖和相互关联的世界为传染病的快速传播创造了无数机会。美国学者劳丽·加勒特（Laurie Garrett）在她的开拓性之作《即将到来的瘟疫》（The Coming Plague：Newly Emerging Diseases in a World out of Balance）一书中谈道：“一个新现象就是，至少一些疾病造成大规模和世界性流行病的可能性日益增加。艾滋病的全球流行就是近来的一个强力例证。然而并不单单是艾滋病问题，它只是现代大规模传染病流行的第一个例子。”5传染病跨国传播的速度之快史无前例，新发传染病的种类之多历史空前。自20世纪70年代以来，新发传染病以每年新增1种或多种的速度出现。现今有近40种传染病在一代人以前是不为人知的，“非典”和“禽流感”就是例证。2001年在美国发生的炭疽事件也使得生物恐怖主义威胁成为了严峻的现实。“我们正处于一场传染性疾病全球危机的边缘，没有一个国家可以躲避这场危机。”6因为这些公共卫生危机对人的安全、国家安全、国际安全乃至全球安全都构成了严重威胁，所以公共卫生问题已经成为一个安全议题，也就是说已经被“安全化”了。“全球公共问题的解决不是单边而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策而是更多地建立在合作基础上的全球公共政策和规划。”7全球公共卫生问题亦然。全球公共卫生问题的解决需要全球公共卫生治理，目标是提供更多的公共卫生安全领域的全球公共产品，也即全球卫生公共产品。其中最主要的供应路径就是基于多边主义之上的全球公共卫生治理国际机制。