四、纽约市的危机反应项目

一旦危机爆发，快速的反应就成为减少生命财产损失的关键。纽约市危机管理办公室通过一系列的项目，为在危机发生时作出快速有效的反应提供了信息、人员和组织上的充分保证。主要的项目包括：城市危机管理系统（Citywide Incident Management System，CIMS）、城市应急资源管理体系（Citywide Assets and Logistics Management System，CALMS）、911危机呼救和反应系统（911 Systems）、移动数据中心（Mobile Data Center，MDC），以及城市搜索和救援（Urban Search ＆ Rescue）。

1．城市危机管理系统（CIMS）

2004年5月，纽约市长布鲁姆博格和纽约市危机管理办公室宣布纽约市危机管理系统正式开始运作。该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行了清晰的界定（参见图2-1），明确规定各种不同类型的危机应当各自由哪些机构负责，有些危机需要多个机构协同负责（参见表2-1），有些危机则只需要一个机构独立负责（参见表2-2），这些机构通常被称为基本责任机构。

纽约市危机管理系统还包括一整套进行危机反应和处理的程序。该程序指导有关机构应当按照怎样的步骤，有序地进行危机处理工作（参见图2-2）。

2．城市应急资源管理体系（CALMS）

城市应急资源管理体系是一个以计算机网络为平台的信息系统。该系统于2003年12月份正式开通使用。通过该系统，危机管理办公室或其他危机应对机构可以对在危机处理中可调动的各种物质和人力资源，进行准确的定位，以迅速地调动这些资源，减少危机所造成的生命财产损失，并进一步帮助危机后的恢复重建工作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、重型机械装备、医院、应急供应等。该系统还包括城市人力资源方面的信息。这些信息能够帮助危机指挥人员迅速地从城市雇员中锁定那些具备一些特殊技能的人员，充实到危机救援队伍中去。

城市应急资源管理体系是许多政府机构通力合作的杰作。城市应急资源来自许多不同的部门，包括纽约市行政服务局（DCAS）、纽约市环境保护局（DEP）、纽约市能源局（DOE）、纽约市健康与心理卫生局（DOHMH）、纽约市交通局（DOT）、纽约市卫生防疫局（DSNY）、纽约市消防局（FDNY）、纽约市医院联合会（GNYHA）、纽约市健康和医院联盟（HHC）、法律事务部（the Law Department）、市长办公室（the Mayor’s Office of Operations）、纽约市警察局（NYPD）、纽约市管理和预算办公室（OMB）、纽约州危机管理办公室（SEMO）等等。从2003年8月到12月，来自这些机构的代表每周举行一次例行会议，讨论、起草并修改该信息体系。讨论的议题包括：如何改进信息沟通、如何优化操作流程、如何进行信息系统维护、如何进行政府采购、如何储备应急物质、如何进行物资运输和调配、如何整合州和联邦的资源，以及其他一些专门的议题比如如何加强对燃料、可移动式发电设备和便携式照明设备的管理等。

除了纽约市政府部门的资源信息之外，城市应急资源管理体系还包括了州政府、联邦政府、非营利机构和私营部门的资源信息。城市应急资源管理体系是纽约市唯一一个整合多个部门、多种资源的信息管理系统。它使可以被动员起来进行危机处理的资源更加清晰明确，从而大大优化危机管理办公室或者其他危机处理机构的决策程序，以保证迅速满足危机处理的资源需求。

3.911危机呼救和反应系统（911 Systems）

911危机呼救和反应系统不是纽约市特有的项目，而是一个全国性的危机反应项目。美国境内的任何一个居民都可以在紧急事态发生时，通过拨打911获得及时的帮助。根据美国国家紧急电话号码联盟（National Emergency Number Association，NENA）的数据，2000年，911号码共被拨打一亿五千万次。

1968年之前，美国并没有一个统一的紧急电话号码。1967年，美国联邦通信委员会与AT＆T电话公司进行磋商，决定设立一个统一的电话号码，以帮助处于危机事态的居民获得及时的救助。之所以选定911这个号码是因为这个号码很短，并且容易记忆；更为重要的是，这个号码从来没有被用作任何官方号码、地区区号或者服务号码，因此不可能在使用中引起混淆。随后，美国国会同意将911作为全国性的应急电话号码，并通过立法，将911确立为在任何危机事态中，进行危机呼救的统一的和唯一的号码。AT＆T电话公司设立一个专门办公室，负责发展911电话系统所需要的基础设施建设。自1968年之后，911危机呼救服务迅速拓展，到1979年为止，26％的美国居民可以使用911危机呼救服务，1987年这一数字达到50％，到1999年，911危机呼救服务覆盖了全美93％的人口。

911危机呼救服务分为两种类型：基本的911服务和具有定位功能的911服务。基本的911服务保证，任何人通过任何电话，不论是居民住宅电话还是公共付费电话，都可以拨通当地的公共安全服务中心（Public Safety Answering Point，PSAP），及时获得所需要的帮助。顾名思义，定位功能的911服务增加了定位功能，它可以使接听应急电话的工作人员，知道拨打电话的人的电话号码和地址。定位功能的911服务在推广过程中遇到的一个突出困难在于，很多紧急呼救电话都是移动电话打来的。根据美国国家紧急电话号码联盟（National Emergency Number Association，NENA）的数据，2000年，在一亿五千万个拨打911号码的电话中，四千五百万个电话是移动电话打来的。针对这种情况，美国联邦通讯委员会要求所有的移动电话服务的提供者在2001年10月之前，必须在移动电话上安装全球定位系统（GPS）的接收装置。具体来说，分为两个阶段：第一阶段，美国联邦通讯委员会要求在2000年4月之前，所有拨打911服务的电话号码都要显示出来，这样，在通话中断的时候，公共安全服务中心的电话接听人员可以迅速把电话打回去；第二阶段，移动电话服务的提供者被要求在移动电话上安装全球定位系统（GPS）的接收装置，这样可以使电话接听人员清楚地知道拨打电话人所处的经度和纬度。与此同时，公共安全服务中心的设备也会被升级换代。该阶段完成之后，拨打911的移动电话会被定位在一个半径91米的区域之内。

4．移动数据中心（Mobile Data Center，MDC）

在几起大规模的危机事件，包括1999年尼罗河病毒传播和2002年587型飞机坠毁事件之后，危机管理办公室认识到野外绘图和数据收集能力的重要性。2002年，危机管理办公室争取到一笔联邦资金，购买了纽约市第一个移动数据中心。该数据中心根据危机管理办公室的实际需要量身制作，装备有及时更新的地理信息系统，能够进行数据收集和分析。

移动数据中心在2003年初投入使用。历经2003年5月百特福得—斯蒂文森特（Bedford-Stuyvesant）的自来水管道破裂事件和2003年10月华盛顿高地（Washington Heights）的自来水管道破裂事件，已经被证明是一个非常有效、非常有价值的危机处理工具。利用移动数据中心的地图定位绘制功能和信息收集处理功能，移动数据中心的工作人员能够迅速描摹受危机影响地区的信息，提供给危机现场的救援人员和公共信息机构。

移动数据中心经常被派出策应一些特别的公众事件，比如2003年在衍基（Yankee）体育馆进行的世界棒球比赛。在那里，移动数据中心被用来绘制有关图示和进行安全警戒。自从它投入使用之后，它还参与了一系列危机管理办公室组织的演习，包括冬日暖阳行动和联合反应行动。移动数据中心内建有可以容纳八个人的会议室，可以在危机处理中充当多机构协调行动的会议场所。

5．城市搜索和救援（Urban Search ＆ Rescue）

城市搜索和救援系统是在联邦危机管理署的组织协调下建立的。该系统拥有28支装备先进的城市搜索和救援队伍，这些队伍被有策略地布置在全国各地，受当地危机管理部门或者消防部门的日常管理。这些队伍的主要用武之地，是那些包括有重型钢筋水泥建筑物坍塌的灾难性危机事件。受纽约市危机管理办公室管辖的城市搜索和救援队伍通常被称为城市搜索和救援一队。该队拥有210名成员，这些成员主要来自纽约市警察局和消防局。

组建先进的城市搜索和救援队伍的主要推动力，来自20世纪80年代在加利福尼亚、墨西哥和世界其他地方发生的一系列严重的地震。这些地震造成了建筑物的大面积坍塌。尽管大多数城市的消防部门能够负担一些建筑物坍塌的救援工作，但是他们只能应付一些轻型或者中型建筑物的坍塌。城市搜索和救援队先进的装备和特殊的训练，使它们在较大规模的坍塌事件，尤其是包含有重型建筑物坍塌的事件中，也能游刃有余。联邦危机管理署要求任何一支城市搜索和救援队伍都必须在接到通知后的六个小时之内，做好一切准备。一旦被启动，城市搜索和救援队伍必须能够在没有任何当地政府协助的情况下，自我维持并工作72个小时。

虽然城市搜索和救援队建立的初衷是为了应对自然灾害，但在实践中，他们的职责范围要远为宽泛。最早两次动用城市搜索和救援队是因为1992年的安德鲁飓风和1994年加利福尼亚州发生的地震。在1995年欧克候玛（Oklahoma）城炸弹袭击事件和2001年9月11日针对世贸大厦和五角大楼的恐怖袭击事件中，城市搜索和救援队也被调往现场。其中“9·11”事件是迄今为止城市搜索和救援队最大规模的行动。除此之外，联邦危机管理署还在亚特兰大和盐湖城奥林匹克运动会期间，以及1997和2001年总统就职仪式中，调动城市搜索和救援队，以策万全。