三、纽约市的危机准备项目

充分的准备能够有效地减小危机事件对城市正常的社会、经济和生活秩序的冲击。为了能够出色地应对各种各样的危机事件，纽约市设计、开展了很多帮助城市市民和工商业界“做好准备”的项目。

1．针对社区的危机准备项目

帮助市民做好准备不仅可以减小危机事件对市民的直接影响，更重要的是，它可以在短时间内迅速动员起市民的力量，帮助政府机构处理危机事件。纽约市政府设计、开展了很多帮助市民“做好准备”的项目。其中最重要的是“邮件警示”（OEM E-Mail Alerts）和“市民梯队”（Citizen Corps）项目。在“邮件警示”项目中，危机管理办公室通过电子邮件的形式向订阅者定期提供一系列与危机准备和危机处理相关的信息。纽约市民在经过简单的注册之后，就可以选择接收以下四个方面的邮件：（1）危机准备、通告和警示——向市民通告纽约市正在发生的危机事态和潜在的危机事态，并告诉人们如何采取有效的保护措施，避免危机的影响；（2）危机管理办公室新闻——对新近发生在纽约市的危机事件、进行过的演习、将要进行的培训项目和社区教育活动进行及时的报道；（3）危机管理办公室危机预备指南——提供新出版或者修订的危机预备指南，告诉人们如何为应对各种各样的危机事件做好准备；（4）社区危机反应团队——通告有关社区危机反应团队的新闻和信息，这是布什总统所倡导的“市民梯队”行动计划的一部分。下面我们对“市民梯队”项目做比较详细的介绍。

“市民梯队”行动计划是在布什总统的倡导提议下开展的联邦项目。该项目的目标是充分利用美国公民的市民精神，通过教育、培训项目和志愿者服务项目，使市民、邻里和社区做好更充分的准备，应对犯罪、自然灾害和恐怖袭击的威胁。在联邦一级，设有市民梯队行动委员会，以协调州和地方一级“市民梯队”项目的开展。在危机管理办公室的协调之下，纽约市设有市民梯队行动委员会。该委员会从执法、消防、危机医疗服务、危机管理等公共部门、志愿者组织、私营部门以及地方选举产生的官员中，选拔人员，通过公共教育项目和志愿者项目，帮助市民对可能发生的各种危机“做好准备”。在纽约市，在“市民梯队”行动计划之下开展了二十多个子项目，其中最主要的有四个子项目：

（1）社区危机反应团队（Community Emergency Response Teams，CERT）。

社区危机反应团队项目的目的是为市民提供基本的训练，以使他们能够在他们所属的当地社区中，对潜在的危机做好准备，并在危机发生时及时地进行自我救助。具体来说，该项目的主要任务：①查明当地社区中所有受过危机应对训练的专业人士和机构；②协调这些专业人士和机构，与当地接受过基本训练的志愿者通力合作，形成一个危机应对的团队；③当危机发生时，该团队的成员在保证自己安全的同时，尽最大努力帮助当地社区减少损失。

社区危机反应团队是一个以邻舍和社区为基础的志愿者队伍。所有该团队的成员都要经过25小时集中的训练项目，掌握基本的危机反应技巧，比如轻度的搜索和救援、火灾控制和医疗救助等。当然，专业的危机服务人员通常受过最好的训练、拥有最好的装备，因此也是应对危机事件的最优秀的队伍。但是，当灾难性的危机事件爆发之后，这些专业的危机服务人员，由于各种各样的原因，比如通讯中断、道路阻塞、需要危机服务的社区比较多等，不能对所有的社区提供及时有效的救援。在这种情况下，当地社区必须在一定时段内，依靠自己的力量，进行有效的自救，保护生命和财产免受损失。社区危机反应团队设立的目的就是帮助社区最好地实现自我救助。

在平时，社区危机反应团队参与当地社区的危机准备工作，通过各种宣传手段，教育社区居民和工商业主，使他们对各种可能发生的危机有充分的思想认识，并知道怎样做好应对危机的准备。纽约市的五个区都拥有自己的社区反应团队。

（2）医疗预备队（Medical Reserve Corps）。医疗预备队是一个由医疗卫生和健康服务界的志愿者组成的志愿者队伍。在危机爆发时，该项目可以保证有一支专业医疗队伍，能够迅速被动员起来，协助纽约市健康与心理卫生局进行危机救助。这在需要启动医疗药品和医疗服务提供点的时候尤为重要。

医疗预备队包括各个方面的医疗专业人士——医生、药剂师、牙医、护士、医师助理、危机医疗技术人员等。这些人员能够在对公共健康造成威胁的危机事件中，包括像散播天花病菌的生物恐怖袭击，提供非常重要的帮助。当这些危机事件爆发时，纽约市需要成千上万的医疗专业人士，与其他危机应对人员通力合作。医疗预备队项目为了满足这种需要而设立，它保证在需要的时候，能够动员起足够的医疗专业人士。

医疗预备队中的志愿者在危机发生时，可能被安排去做各种不同的工作，包括：医疗救助、监控和通报、医疗诊断、教育、免疫服务或者散发药品。医疗预备队被动员的一种情形是当天花爆发时。纽约市健康与心理卫生局在全市范围内设立了很多天花疫苗接种站，一旦天花爆发，危机管理办公室协调组织医疗预备队和其他医疗专业人士，充实到这些接种站中。在天花爆发的前几天，接种站需要全日候工作，如果必要，接种站将会开放到所有纽约市民都接种疫苗为止。

（3）街区守护者（Blockwatchers）。街区守护者项目训练社区居民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目。志愿参加街区守护者队伍的社区居民，被给予一些旨在提高其观察能力的培训，培训之后，这些志愿者会得到一个保密的街区守护者编号。当发现犯罪行为或者其他的危机情形的时候，这些志愿者有责任向警察局及时进行报告，在报告的时候，他们要说明自己的编号，以便识别。大多数街区守护者都是年老的或者行动不便的残障人士，他们服务于自己所居住的社区。

街区守护者的身份是严格保密的。犯罪控制中心的指挥人员负责管理街区守护者的档案。在平时，只有他们知道街区守护者的身份，被派往现场的工作人员通常也不会被告知是谁提供了有关犯罪行为或者其他紧急情形的报告。所有程序的设计都充分地考虑到如何保护街区守护者的身份和他们的安全。

街区守护者所受的培训由犯罪控制中心和老年人服务办公室提供。主要内容包括：应当对社区中什么样的情形保持警觉；如何描述所观察到的紧急情况；应当向什么机构报告紧急情况等。

（4）辅助警察（Auxiliary Police）。辅助警察由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。他们由警察局录用、训练、装备，并在他们所属的社区中着装巡逻。他们的职业背景各不相同，包括计算机程序员、机械工程师、商人、护士、保安、老师和学生等。

辅助警察的作用主要是协助警察进行着装巡逻，并将观察的紧急情况及时报告给警察局。在可能的情况下，他们也会协助正规警察执行一些非强制性、无伤害性的任务。辅助警察具体的职责范围包括：住宅区、商业区和公园巡逻；在社区有节日庆典、游行、音乐会、或者赶集等活动时，协助巡逻，维持秩序；在地铁站入口和投币电话亭附近进行巡逻；在宗教礼拜场所周围进行巡逻；协助开展犯罪预防活动；协助指挥交通。

除了这些帮助市民在危机发生前提前做好准备、在危机发生时快速作出反应的项目之外，危机管理办公室还鼓励市民采取行动，努力减小危机所可能造成的负面影响。对于个人和家庭而言，一个重要的措施是购买适当的保险。政府鼓励市民购买适当的生命和财产保险，以确保将危机所可能造成的损失最小化。不仅如此，政府还自己提供一些险种。比如国家洪水保险就是在联邦危机管理署管理之下的一个保险项目。购买这个保险项目的纽约市民在洪水暴发的时候，就可以获得相应的赔偿。危机管理办公室，与州危机管理办公室和联邦危机管理署通力合作，试图发现所有可能有助于减小危机负面影响的机会，并以各种方式鼓励市民充分利用这些机会。

2．针对商业界的危机准备项目

纽约市的繁荣是以其商业的繁荣为基础的。当危机事态爆发时，商业和金融市场快速地对其作出反应，并恢复正常运作，是维持纽约市经济活力的重要保证。因此，政府有责任帮助私营部门为危机事件做好准备。

2000年，危机管理办公室组织开展“公私合作应对危机项目”（Public-private Emergency Planning Initiative，PEPI），力图加强危机管理中公共部门与私营部门之间的通力合作，以提高整个城市处理危机事件的能力。通过这个项目，私营商业部门从政府机构那里得到帮助，制定自己在各种情形下的商业复苏方案。他们参与政府部门组织的演习，并接受基本的危机管理培训。该项目还建立起公共部门和私营部门之间的信息共享机制。在“9·11”事件的过程中以及“9·11”事件之后，该项目都显示出巨大的成功。正是由于这种成功，危机管理办公室正努力通过与商业界的积极互动，发展出多种子项目，更好地服务于帮助商业部门减少或者免受危机事件冲击的目标。目前正在开展的主要子项目包括：（1）信息服务项目；（2）信息共享项目；（3）危机现场准入项目；（4）危机协调中心项目。这里主要对前两个子项目做简要的介绍，后两个项目，将在本章第四部分予以介绍：

（1）信息服务项目。在“9·11”事件以前，对大多数工商业主而言，进行危机应对方面的准备并不是什么重要的事情。但是今天，人们似乎取得一致的共识，认为对潜在的危机事件所可能造成的挑战做好准备是非常必要的。纽约市危机管理办公室认为，所有的工商企业，不管规模大小，不论业务种类，对纽约市的经济繁荣都是同等重要的，所以都应当有一套危机应对的方案。为此，危机管理办公室提供各种信息服务，帮助工商业主能够根据自己的情况发展有效的危机应对方案。概括地讲，它所提供的信息包括以下几个类别：①帮助工商企业规划危机应对方案。包括联邦危机管理署提供的危机规划指南，国家消防协会提供的火灾应对和撤离指引，国家化学物质研究院提供的如何在工作场所建立庇护所的指南等。②帮助企业保护自己的工厂设施。这方面的信息包括美国建筑师联盟提供的如何在建筑设计中充分考虑安全因素的指南，美国化学工程师联合会为化学工业提供的如何进行安全隐患分析的指南等。③针对小企业危机应对的信息，包括如何寻找低息贷款投资于旨在减小危机影响的措施，如何寻找低息贷款加速危机过后的复苏，还包括美国职业安全和健康部专门为小企业、低危害企业和零售业设计的危机应对指南和电子工具。

联邦危机管理署的危机规划指南，为各种规模的组织如何针对各种可能发生的危机做好准备，如何在危机中进行从容应对，以及如何从危机中尽快恢复过来，提供了细致的指引。这一危机规划指南适用于各种类型的组织：制造工厂、公司办公场所、零售商等。它的目标是使不具备很深的危机管理专业知识的人员，能够按照该指南中提供的步骤，设计出行之有效的危机应对方案。这一指南分为四个部分：第一部分介绍危机应对方案规划的基本步骤，包括怎样组建危机应对方案的规划团队，怎样进行危机隐患分析，怎样发展危机应对方案，以及怎样实施危机应对方案；第二部分主要讨论如何提高应对危机的能力，包括如何减小生命财产的损失，如何维护畅通的通讯，以及怎样与社区进行有效的沟通；第三部分针对企业所可能面临的危机提供各种技术信息；第四部分介绍企业如何寻求更多的信息和其他方面的帮助。

（2）信息共享项目。纽约市危机管理办公室向工商业界提供CorpNet信息服务。这一服务的目标是向工商企业提供及时、准确的信息，帮助他们对危机事件保持警觉，并对可能对自己的业务造成影响的危机提前做好应对的准备。

CorpNet信息服务通过它的监测命令系统（这是一个一天24小时工作的情报中心），监控公共安全广播和信息网络、新闻媒体、商业的和私用的气象系统。一旦监测到已经发生或者正在形成的危机事件，它就会通过危机管理办公室的信息呼叫系统将信息传递给所有CorpNet信息服务的订阅者。

当某种危机情形超过了一定的警戒线，危机管理办公室就会派遣一个工作人员去现场，更深入地了解情况，并协调现场各个部门的工作。这大大提高了CorpNet信息服务的准确性。CorpNet信息服务的订阅者一般都是公司里负责危机管理、业务可持续性发展以及安全事务的执行官，他们接受信息，但是否作出相应的反应，则完全取决于危机事件对他们业务的实际影响。

在CorpNet信息服务通报范围内的危机事件包括：三级以上的火警或在敏感地点发生的火警；建筑物倒塌或建筑事故；自来水管道破裂；使相当数量人口或者商业受到影响的停电事故；爆炸；恶劣的天气，如洪水、强风等；主要的交通事故，如飞机坠毁、火车出轨等；有害物质泄漏等。

与针对市民和社区的危机准备相类似，危机管理办公室除了帮助商业机构在危机发生前提前做好准备、在危机发生时快速作出反应之外，还鼓励这些私营机构采取一切措施，努力减小危机所可能造成的负面影响。购买保险是其中的一个选择。除此之外，美国小企业联盟还提供贷款项目，帮助小企业采取保护措施，以减小危机事态对他们的影响。这个贷款项目向小企业提供很低的、固定利率的贷款，鼓励小企业采取一切可能的措施保护其免受潜在的危机事件的冲击。

3．训练和演习

为了更好的应对可能发生的危机事件，纽约市危机管理办公室针对各种危机事态的情形，设计并开展了很多的训练和演习，培养能够对危机事件作出快速反应的专业人士。这些训练和演习项目往往和许多联邦、州和地方政府机构合作开展。从2002年5月到2004年5月之间两年的时间里，纽约市危机管理办公室共组织实施了8项演习，其中既包括针对大规模杀伤性武器袭击的“冬日暖阳行动”（Operation Winter Sun），也包括针对化学武器袭击的“春树行动”（Operation Spring Tree）。下面我们对最近进行的一次演习——安全交通行动（Operation Transit Safe），进行简要的介绍。

2004年5月16日清晨，纽约市危机管理办公室组织进行了名为安全交通行动的危机应对演习。2004年3月马德里爆炸事件之后，针对公共交通的恐怖活动受到普遍关注。这次演习就是在此背景下组织的，这是纽约市第一次多机构合作进行的以地铁服务为主要标的的演习，其主要目标是测试纽约市处理针对地铁系统的恐怖袭击的能力。在美国国土安全部境内事务司的支持下，该次演习活动动员了超过500名危机反应人员，还有400名警察和实习消防员。

演习情景：两个模拟炸弹在两列地铁中爆炸。消防人员、警察和其他救援人员被迅速布置到爆炸地点，展开救援和其他危机应对工作。最早到场的人员在一列地铁列车上发现另外一个没有爆炸的炸弹装置，纽约市警察局爆破小组需要被迅速派遣到该地点拆除这枚炸弹。同时，大批的乘客需要被转移到安全的地方，受伤人员要得到有效的救治，搜寻和救援工作要继续进行，现场的安全秩序要得到较好的控制，如此等等。

演习：这次演习的参与人员来自60个不同的组织机构，包括纽约市警察局、纽约市消防局、纽约市危机管理办公室、纽约市信息技术和通讯局、纽约市环保局、纽约市红十字会等。这次演习主要是检测纽约市在救援、伤员救治、犯罪现场调查、环境保护、法律实施、后勤服务、相互协助、通讯等方面处理针对地铁系统的恐怖袭击活动的能力。演习的参与机构和人员要接受以下几个方面的评估：地铁系统操作人员与当地危机反应人员之间的互动，包括内部危机反应人员与外部专业危机反应人员之间的互动；从各个不同的机构调集、整合资源的程序和能力；各个机构的工作人员相互协作的能力；在大规模的伤亡事故中，援救伤者并提供及时治疗的能力；保护公众免受大规模破坏性杀伤武器袭击影响的能力；确保周围地区安全、保护犯罪现场的程序和能力。