一、国有公共企业的研究前提：国有企业分类改革
本节依据国内外研究文献，在对国有企业的内涵进行基本界定的基础上，梳理改革开放以来我国国有企业的发展历程，总结当前国企改革中仍存在的主要问题，并由此揭示出国企分类改革的必要性，梳理并总结国内外有关国企分类标准的主要研究状况和观点。
（一）国有企业的内涵界定
1.我国政策法律对国有企业的界定
从经济学视角看，国有企业（State-Owned Enterprise,SOE）是国家代表公众利益参与经济和干预经济、解决各类市场失效问题的有效手段，是国家财政的有机组成部分。[1]从法学视角看，代表性的观点认为，国有企业是指企业的全部资本或部分资本属于国家所有，并为国家直接或间接地控制的企业。[2]国有企业作为国家（政府）控制或影响的企业组织形式，不仅普遍存在于社会主义国家，也存在于资本主义国家。在资本主义国家，国有企业曾经成为推动资本主义产生和促进产业发展的重要组织形式；而在社会主义国家，国有企业更是决定社会主义性质的典型标志之一。我国《宪法》第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。”由此说明，我国的国有企业具有全民所有制企业的性质，而公有制是社会主义经济制度的所有制基础。在社会主义市场经济体系下，国有资本即属于全体人民共同所有的资本。我国《企业国有资产法》第2条规定：“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”即一般用国有资产来界定国有企业的所有权概念。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也指出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”从以上学界观点及对法律条文的总结可以看出，在社会主义市场经济体系下，国有企业强调企业资本全部或者部分为国家所有；同时，国有企业除了需要弥补市场失灵，在公共物品领域与私人物品领域之间配置资源外，还应当要体现社会主义国家对国民经济的战略控制。尽管国有企业是公有制企业的典型之一，但只是公有制实现形式中非常特殊的一种类型。我国实行的是社会主义经济制度，我国国有企业改革认识上的最大突破，就是从认为国有企业是计划经济制度下最优越的（或最高级的）公有制形式转变为认识到国有企业是社会主义市场经济制度下具有特殊功能的一种企业制度形式。
2.西方经济学理论对国有企业的认识
早期西方资本主义经济学理论以亚当·斯密为代表，推崇自由竞争的市场经济，否认国家和政府对经济的干预作用。他提出自由制度的三要素是“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”，并据此认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由，由国家经营业务不免有浪费，这使得国有企业的成功变得不可能。[3]
随着资本主义的发展，当生产社会化与生产资料私人占有的矛盾日益尖锐，自由市场经济的盲目性体现出来以后，资本主义国家对经济进行干预以及发展国有经济就成为必然的现象。以凯恩斯为主导的宏观经济学认为，政府干预是市场经济宏观调控的手段，以弥补自由资本主义经济危机的缺陷。[4]在此背景下，西方发达资本主义国家实行全面的政府调节，开始进入大规模建立国有企业的时代。在资本主义国家中，国有企业通常是为了弥补市场失灵和实现某些社会政策目标而建立的一种特殊的经济组织形式。
古典主义经济学派对政府的主要职能进行了详细的论述：弥补市场失灵，对收入进行再分配，稳定经济并促进经济再增长，制定和执行国际经济政策。[5]该学派认为政府应当进入某些特殊产业（如医疗保健等）以满足社会公众的基本需求。一个企业生产时可能会存在规模不经济，但从社会效率看，由一个企业生产效率最高。在成本弱增性范围内，进行垄断经营，符合经济效率的原则。如果国家不对垄断企业进行规制，而企业单纯以盈利为目的进行经营，那么企业就会根据利润最大化原则来确定价格和产量，进而导致社会福利最小化。
随着西方国家国有经济规模的扩大，国有企业的弊端也逐渐显现，效率低下、亏损严重的问题越发突出，造成沉重的国家财政负担。20世纪60年代以来，西方一些自由主义和激进主义经济学家先后创立了公共选择理论、新制度经济学（包括产权理论、交易成本理论、委托代理理论、制度变迁理论等）等理论，主要目的在于抵制政府干预职权的扩张。其中，公共选择理论强调政府与市场同样存在失灵现象，不能盲目崇拜政府的作用，市场机制在解决市场经济问题时仍起到基础性作用。新制度经济学的观点认为，在经典的自由竞争的市场结构中，市场交易是不需要费用的。所以，与国有企业相比，内部成本较低的私营企业更有效率。于是，西方资本主义国家掀起了大规模的国有企业私有化浪潮，许多国有企业进行公司化改造并出售国有股权给私人企业经营。当然在这次大规模私有化时期，也有一些国有企业并没有实现完全的私有化。
马克思主义经典理论则认为，人类发展到资本主义社会，生产力大大提高，但生产资料的资本主义私人所有与生产社会化的矛盾也越来越尖锐，资本主义市场经济必然要向社会主义计划经济转变。而社会主义国家要建立公有制，要建立国有企业，是形成计划经济的基础，所以计划经济的历史必然性是国有企业的逻辑基础，而国有企业则是计划经济的现实经济基础。[6]
3.国有企业的功能定位
正确把握国有企业的性质和功能定位，是充分认识国有企业在经济社会中的责任和有效监管国有企业的前提。国有企业具有特殊性质和特点，能够发挥私营企业难以发挥的功能。[7]在不同的社会体制下且在不同的发展阶段，国有企业的性质和所发挥的作用是不同的。在发达的市场经济体系下，国有企业是国家直接干预经济、弥补市场失灵的一种手段，是为实现国家和社会政策目标而产生的一种特殊的企业组织形式。国有企业主要存在于市场机制无法或者难以发挥作用的领域，这也就是国有企业的比重在资本主义国家的国民经济中只占很小的一部分的原因。而在社会主义市场经济体制下，国有企业不仅仅是政府干预经济的手段，也是政府参与经济的手段。这就意味着，社会主义市场经济体制下，国有企业作为市场竞争主体，同非国有企业一起参与经济活动。正因如此，社会主义市场经济体制下国有企业的经营活动范围相比发达市场经济体制下的国有企业要广泛很多。从国企功能定位来看，国外对国有企业的定位主要遵循三个原则：（1） 弥补“市场失灵”；（2） 支持“宏观调控”；（3） 打造“国家竞争力”。相比非国有企业，国有企业更有利于实现一定的重要供应目标，具有有效解决重大经济问题和应对紧迫危机的独特功能，有助于改善市场运行秩序和产业组织结构，并成为社会公平标杆。[8]
谈及国有企业的性质和功能，理论界和实务界争论的焦点往往在于国有企业到底是营利性的还是公益性的。如果强调国有企业的社会责任和公共利益，不倡导国有企业的营利价值目标，则难以实现国有资本的保值增值；而如果过分强调国有企业的营利性价值目标，又会致使企业注重经济利益和绩效而忽视社会利益，出现损害消费者利益、危及国家和公共利益、弱化国有资本提供公共物品和服务社会的职能。
《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《OECD指引》）第一章指出，应确保国有企业具备一个有效的法律监管框架。其目的旨在为国有企业与同他们在同一领域竞争的私有部门提供一个公平的环境，并提高公司治理的水平。《OECD指引》第二章进一步指出，“国家应扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰、稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理”。在公共服务义务和超越通常公认标准的特定责任要求方面，任何要求国有企业必须承担的特定义务，都应该通过法律和法规明确规定，并向公众披露，同时要以透明的方式确定相关的成本。因此，《OECD指引》强调了“国有企业承担着执行社会公共政策的特别义务和责任。国有企业的这些高于普通商业标准的义务和责任，应当具备法律和规则的明确授权，并且应当向社会公众披露。同时，相关的成本应当根据特殊法律规定和/或通过契约机制（例如管理或服务合同）由国家财政预算予以适当补助。”[9]
国内经济学界较有代表性的观点认为，国有企业应当成为一种同时拥有经济目标和非经济目标的特殊的企业组织（黄速建、余菁，2006）。[10]这说明，国有企业本身应具有“公共性”与“商事性”的双重性质。“公共性”是指国有企业所有权全部或部分归国家（政府）所有，承担一定的社会经济责任和体现国家意志，以达到国家对社会经济活动有效调节的目的。“商事性”则是指国有企业也是独立的企业法人，具有自己的商业利益目标。国有企业在历史的演进过程中，总是不断寻求着两大目标的平衡，但是在不同时期又有着不同侧重点。
一方面，国有企业承担着被赋予一定的社会政策目标而以实现社会效益为首要任务。国有企业应当首先成为提供公共服务、弥补市场失灵、干预经济生活的一种宏观调控工具，发挥一般私营企业难以发挥的作用。[11]《中央企业产业发展报告（2011）》也指出，国有企业不同于私有企业的根本之处在于，国有企业在社会责任和义务以及公共政策目标这方面的要求和标准要比私有企业高得多，对国有企业来说，企业社会责任是一种特定的、强制的、法定的企业目标和责任。[12]在市场经济中，市场难以提供公共产品，所以客观上需要政府的政治权力和经济权力的介入。国有企业作为提供普遍而公平的公共性产品与服务的企业，寻求公共利益是其首要且最根本的目的。国家和政府设立国有企业的意义在于以企业的公共性来弥补市场缺陷，对于一些私人缺乏兴趣或者难以从事的具有公用性、服务性的公共企业，由政府来投资经营。[13]所以，相对于民营企业，国有企业具备一定的优势。国家首先须承担一定的社会经济职能，集中国家力量投资经营一些公共性产品和服务领域，或是进入一些不赢利、赢利小但是公共利益远大于经济利益的产业和领域，从而解决分配不公和垄断等问题。当然，政府并不必然会有效弥补市场的缺陷，政府机构的官僚作风造成的低效率以及寻租行为也会导致政府失灵。[14]
另一方面，国有企业作为市场经济的主体之一，毕竟区别于政府部门。企业的本质是通过从事生产经营活动达到获利的目的，国有企业同样如此。一些国有企业与民营企业一样，在市场经济活动中参与竞争，追求盈利。从性质看，国有资本也要体现为经济性、竞争性、流动性等，即我们通常所说的保值增值。所以，国有企业的另一个目标就是要寻求高效率下的经济利益。但是，过度地转向对经济利益的追求，势必会弱化国有企业的公共服务性职能。“如果企业的功能是弥补市场缺欠，而又从事竞争性业务，这必然使企业处于一种矛盾的境地，不仅影响企业发挥其自身应有的功能，而且也会对从事同类竞争性业务的企业造成不公平竞争。”[15]在我国以公有制为基础的社会主义市场经济条件下，国有企业、国有经济在我国国民经济中占据着关键性的地位，它要比其他经济成分承担更为重要的社会责任。国有企业应当首先保障国民的利益，以提高廉价高效的公共产品和服务为目标。因此，国有企业应当对经济利益有着适当考虑。所谓“适当”，是指应以公共性为首要目标，而不应以营利性为主。
强调国有企业的公共性，并不是说国有企业不应当追求营利。正如RichardPryke（1972）所说，这并不意味着国有企业不需要考虑经济问题，问题的关键在于，经济目标对国有企业而言，是约束，而不是驱动力。[16]国有企业的公共性和营利性（商事性）是相辅相成、互相兼顾的，不能只强调其中的一个方面。如果只定位于公共性，则会使一些企业效率低下甚至亏损，损害国家资本的利益；如果将国有企业定位于营利性，那么国有企业将无异于一般的私人企业，而缺失服务于社会公共利益的目标。当国有企业的公益性和营利性相互冲突的时候，有必要舍弃营利性，而追求国有企业的公益性目标，以保障市场机制作用的有效性。[17]
综上，国有企业既不能离开市场机制又不能完全依赖于市场机制。国有企业合理的经营范式应当是，国有企业更多地担负起提供公共产品和服务的责任，在完成社会任务和实现公众利益的基础上，尽可能地控制生产运营成本。但是，从实际来看，国有企业想同时实现公共性与商事性的价值目标往往难以达到，甚至可能导致无法实现任一目标。国有企业及其监督治理究竟应当如何在公共性与商事性之间实现平衡，是值得探讨的问题。
（二）国有企业的发展历程与问题所在
1.国有企业的发展历程简述
历史性地回顾我国国有企业的改革历程，能够为理解和推进深化国有企业改革提供有益经验。我国国有企业经历了社会主义计划经济和市场经济两种不同类型和阶段。改革先后经历了扩大企业自主权、利改税、实行承包经营责任制、转换企业经营机制、政企分离、公司制改造、建立现代企业制度、组建国资委和国有经济战略调整和改组等阶段。我国的国有企业已被改造成为社会主义市场经济体制下的现代企业制度。国有企业在中国的社会主义市场经济中是非同一般的特殊企业。[18]1978年改革开放以来，我国国有企业大致可以分为几个改革发展阶段，即1978年底至1984年9月，以放权让利为特征的扩大企业自主权的改革阶段；1984年10月至1993年10月，以两权分离为特征的转换经营机制的改革阶段；1993年11月至2012年11月，以建立现代企业制度和实施战略性改组为特征的改革阶段；2012年12月至今，以全面深化改革为特征的改革阶段。[19]
（1）改革开放初期的扩大企业自主权的改革阶段
1978年我国拉开了改革开放的序幕。党的十一届三中全会提出，“以计划经济为主、市场调节为辅”的经济体制改革。国家开始对国有企业实施放权让利，相当一部分国有企业实行了承包、承租经营模式。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》充分肯定了扩大企业自主权的改革举措，明确提出“所有权与经营权分离”，使企业成为一个“相对独立的经济实体”。[20]决定指出，国营企业在服从国家计划和管理的前提下，有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产供销活动，有权拥有和支配资金，有权自行任免、聘用和选举工作人员，有权自行决定奖励方式，有权确定产品价格等。1988年我国颁布《全民所有制企业法》，将企业的权利用法律的形式固定下来，对政府和企业的权利义务关系作了比较全面的规定。它从法律上明确，全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产的经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任，是国家授权下的国有企业。企业的领导体制实行基层党委领导下的厂长（经理）负责制。在国家计划的安排下，企业的任务是根据国家计划和市场需求，发展商品生产，创造财富，增加积累，满足社会日益增长的物质和文化生活需要。总而言之，通过这一系列改革举措增强了企业活力，使企业逐渐成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。
（2）以两权分离为特征的转换经营机制的改革阶段
1992年，中共十四大指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并首次将“国营企业”改称为“国有企业”。1993年1月，党的十四届三中全会关于《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全面提出了建立社会主义市场经济体制的目标和基本原则，其中指出，“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制”，“按照政府的社会经济管理职能和国有资产的所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”；并要求国有企业遵循“出资者所有权与企业法人财产权分离”的原则，“理顺产权关系，实行政企分开，深化企业产权制度及相应体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和社会主义市场经济发展相适应的现代企业制度”。党的十四届三中全会明确提出建立现代企业制度的改革目标，使国有企业成为自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。同年，我国《公司法》颁布实施，成为建立我国现代企业制度的主要法律依据。国有企业根据《公司法》进行股份制改革，使其成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代国有企业。当时，国务院确定了100家大型国有企业作为建立现代企业制度的试点单位，初步建立了较为规范的法人治理结构，促进了企业投资主体的多元化和经营机制的转换，企业的决策机制、发展机制和约束机制初步建立。国有企业的公司制改造进一步分离了政企关系，把国有企业真正变为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。
1997年，党的十五大报告中强调，“国有企业是我国国民经济的支柱。搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济和巩固社会主义制度具有极为重要的意义”。要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。这就进一步明确了国家和企业的权利和责任，即国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任，企业依法自主经营，自负盈亏；政府不能直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。1999年，党的十五届四中全会把推进国有企业改革和发展当作一项重要而紧迫的任务，审议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。全会提出了国有企业改革的基本方向、主要目标和指导方针，认为要“按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监管的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”，首次明确提出了国有资产“授权经营”的概念。
（3）以建立现代企业制度和国有资产管理体制为特征的改革阶段
2000年10月，党的十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》进一步提出，“国有企业改革是经济体制改革的中心环节。国有大中型企业要进一步深化改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全企业法人治理结构，成为市场竞争主体。积极探索国有资产管理的有效形式，建立规范的监督机制”。产权制度的变革，把国有资产管理体制改革提上重要的议事日程。2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》颁布施行，确立了国有资本出资人制度，实现了国有企业资产管理体系的整体性转变。该法确定了国资监管机构（以下简称“国资委”）是代表政府履行企业国有资产出资人权利的唯一机构，政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责。国资委除履行出资人职能外，不得直接干预企业的生产经营活动，不得直接对企业所投资的企业履行出资人职责。国资委专门履行出资人职责，重塑国有资产监督管理新体系，开辟了国有企业改革发展的新路径。
2006年1月开始实施的《公司法》对国有独资公司和国有控股公司治理结构中的股东会、董事会和监事会的构成等方面作出了专门规定。2006年12月，国务院在《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中指出，要对国有资本进行调整和重组，进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，重要行业和关键领域主要包括涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。2009年5月《企业国有资产法》颁布，对“国家出资企业”的概念进行了界定，使国有企业有了法律上的出资人。《企业国有资产法》第5条指出，“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”
（4）以全面深化改革为特征的改革阶段
2012年11月，中共十八大报告提出，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求积极发展混合所有制经济，允许更多的国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济；完善国有资产管理体制，以“管资本”为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司；以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。
经过30多年的改革发展，我国国有企业取得了丰硕成果，大多数国有企业的盈利能力越来越强，一些国有企业在全球市场竞争中走在了前列。据统计数据表明，我国国有以及国有控股企业总资产从2002年的11.8万亿元增长到2011年的72.1万亿元，年均增长22.3%。2010年我国国有以及国有控股企业实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%，其中化工、电力、有色、交通等行业利润增长超过1倍。2011年进入世界500强的中国大陆企业有57家，其中，国有及国有控股企业达到53家。[21]2003—2011年，全国国有以及国有控股企业（不含金融类企业）营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元，年均增长17.6%；净利润从3202.3亿元增长到1.94万亿元，年均增长25.2%。2012年1—11月，国务院国资委系统监管企业累计实现营业收入34.2万亿元，同比增长10.3%；实现利润1.7万亿元，上缴税费2.5万亿元，同比增长11.5%；资产总额69万亿元，同比增长15.1%。[22]截至2012年底，120家中央企业资产总额达31.2万亿元，实现营业收入22.5万亿元。[23]
2.国有企业改革的主要问题所在
我国国有企业改革已走过了30多个年头，从概念上的国营企业到全民所有制企业再到现在的国有企业的更迭，从国家（政府）经营到强调所有权归全民所有的承包制，再到强调政企分开、自主经营、自负盈亏的股份制国有公司的组织模式上的变迁，可以说，过去30多年间我国国有企业的改革成果是相当丰硕的。尤其是1993年《公司法》颁布后，我国国有企业开始了股份制改造，大量国有企业进行改制，按照公司法建立了股份有限公司和有限责任公司。这就使得一些国有企业从政府干预中脱离出来，成为市场经济活动中的独立主体。国有企业30多年来的改革发展历程，充分证明我国国有企业改革所取得的成绩是辉煌的，国有企业在我国国民经济中发挥了重要的支柱作用。国有企业凭借着实力、积累、控制力和影响力，在引导国民经济发展方向，优化产业结构、产品结构和企业结构，促进国民经济科学发展等方面起了调控引导的重大作用。在我国，国有企业在经济建设中发挥着重要的主导作用。
第一，发挥公有制的优势，按照社会主义建设的要求发展生产力，创造社会财富。经过30多年的改革探索与发展，国有企业改革取得了显著的成绩，大多数国有企业不仅摆脱了亏损，而且在市场竞争中获得了较大的发展，盈利能力不断增强，国有经济在总量规模和控制力上都达到一个新的高度。国资委成立以来，2002—2013年，我国中央企业资产总额从7.1万亿元增加到35万亿元，年均增长15.6%；营业收入从3.4万亿元增加到24.2万亿元，年均增长19.7%；实现利润从2405.5亿元增加到1.3万亿元，年均增长16.6%；上缴税金从2914.8亿元增加到1.9万亿元，年均增长18.7%；进入世界500强企业由6家增加到45家。[24]
第二，国有企业通过改革，总体经济实力进一步增强。通过考察国有企业近年来的行业布局，可以看出我国国有企业主要分布在工业、交通运输业、邮电通信业和社会服务业，在商业、房地产业和建筑业也有一定的比重。我国国有企业主要分布于石油、电力、电信、国防等关键的工业领域，在冶金、石化、汽车、机械、电子等重要的原材料行业和支柱产业中，国有经济占据支配地位。随着非公有制经济的发展，国有经济占国民经济的比重虽有所下降，但承担着几乎100%的石油、天然气、乙烯生产，全部基础电信服务和大部分增值服务，90%以上的铁路和民航运输周转量，60%以上的高附加值钢材及50%以上发电量的生产和供应等。[25]这些基础性支柱重点国有企业，承担着保障国民经济最重要的生产资料和基础设施供应的重大任务。
第三，维护国家经济安全，落实国家战略，是保障我国经济安全的重要力量。我国国有企业在经济危机时救助私人企业，保证国家安全；在应对国际金融危机、国际粮食危机、国际原油价格上涨等各类国际突发事件，以及抗击重大自然灾害、保障国家重大活动等方面发挥了维护市场稳定、保障国家经济和政治安全的重要作用。
第四，解决就业，承担政策性负担，履行社会责任，维护社会稳定。国有企业在努力创造条件为社会增加就业机会、吸纳社会剩余劳动力方面作出重要贡献。例如，每一年，中国铁建吸纳200万农民工参与到各项工程建设中，中船集团2012年吸纳12万劳务工就业，中国能建可为近1000名残疾人创造劳动就业岗位。[26]
然而，伴随着国有企业的迅速崛起，我国国有企业改革正处于严峻的攻坚阶段，面临方向性选择考验。国有企业本应具有不同于一般商事企业的特殊性质和目标，而当今中国的国企改革，却背离了国有企业所应承载的公共性目标与责任，一直以来都以寻求商事利益为目标，使其趋同于一般性商事企业。国有企业的股份制改造并没有改变官僚体制的弊端，解决企业内部经营不透明和低效率、监督有效性缺失等问题。同时，包含股东会、董事会以及监事会的分权结构模式看起来似乎使得我国国有企业的经营治理模式更加合理，然而却并没有在真正意义上使我国国有企业建立现代科学的企业制度。尤其是我国的国有企业产权主体仍然不够明晰，经营者内部人控制现象严重，企业经营透明度较差，所有权人缺位以及监管上的缺失，造成国有资产流失以及对少数股东和利益相关者利益的损害。这些都促使我们对国有企业的改革路径进行必要的反思。当前，围绕我国国有企业实践呈现出的一些突出问题主要有：
（1）公共产品和服务的供给严重不足。实行国有企业改革以来，虽然国有企业的数量和布局有所调整，国有经济结构和布局不断优化，逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，但是，经济和社会发展的整体要求须进一步推进国有企业改革和国有经济结构战略性调整。现阶段我国国有企业的整体布局仍然存有局限性，一方面，一些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，特别是私人资本无力或不愿意进入的行业，国有资本的进入依然严重不足。另一方面，在竞争性行业，不需要国有资本大量存在的领域，国有资本比重则过高。相当一部分国有资本配置偏离“关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域”的功能定位，不适当地覆盖到大量竞争性产业中，造成国有企业在一般竞争性行业分布过广，基础性和战略性产业投入相对不足；而本应当由国家（政府）承担的基础设施建设以及公共性、服务性事业，却没有受到重视，其教训是深刻的。[27]
（2）国有企业经营效率偏低。对提供公共产品与服务的国有公共企业而言，受政治决策的干预和官僚体制的影响，这种官商式的经营方式并未真正实现政企分离，反而最终导致亏损严重、财政补贴沉重、服务质量差等问题。关于国有企业的经营效率问题，学界存在不同的观点。梁小民（2012）认为，国有企业本身效率并不高，他们的高利润是靠政府的政策得来的。[28]如果除去石油石化、烟草、电信等垄断国有企业的利润，再失去每年国家对国有企业的优惠政策，我国国有企业就几乎没有利润可言。[29]也有学者持反对观点，认为国有企业“效率低”与“利润低”是完全不同的概念，应当纠正国有企业的发展会降低经济效率的偏见。很多国有企业的人均利润远低于民营企业，但是人均产出并不一定低于民营企业。[30]由于国有资本大量分散于并不具备明显竞争优势的一般竞争性行业，其结果是，与非公有制经济相比，国有企业适应市场竞争能力较差，经济效益偏低。从1998年至2008年，国有工业企业工业增加值率、产品销售率略高于整个工业企业，但反映经济效率的重要指标，如总资产贡献率、流动资产周转次数、工业成本企业运行效率和经济效益指标低于全国工业平均水平。
（3）国有企业的利润未用于公共服务和社会民生。国有企业进行市场化改革的初衷应是更好地满足公众生活需要、增加社会福利，但在现实中，很多国有企业往往以追求利润最大化为目标而忽视了公共利益的实现，造成大量的短期投资和重复建设行为。国有企业的红利在分配使用的政策导向上仍然主要用于国企的改革发展，形成“体制内的循环”，老百姓并未从国有企业的利润中获得利益。很多学者都主张国有企业的利润应当使用于公共服务和社会民生领域。[31]
（4）“建立现代企业制度”的要求使得国有企业按照一般企业的规则来规范我国所有的国有企业，这种思路存在缺陷。一些学者也认为，过度地将国有企业进行市场化改革、改制为股份公司制形态，反而不利于国有企业的发展。[32]要避免国有公共企业，尤其是一些极其重要的公共部门的国有企业，过度向公司化的企业治理体制转变的倾向。[33]
我国上述问题的根本原因还在于对国有企业的功能和目标定位不够清晰。伴随着我国社会主义市场经济体制的建立，国有企业及国有资产管理体制改革不断深化，我国基本经济制度不断完善，国有企业的功能也在发生变化。自改革开放以来的30多年间，从国有企业改革方面，以搞活国有经济、提升经营效率、增强市场竞争力为目标，经营层面、企业制度层面着力改革创新，到以“保值增值”为主导的国有资产管理体制改革，始终把国有企业定位在强化市场竞争主体功能的思路上，将国有企业改造成为现代企业制度，即公司法人的形式，而未能认识到应从功能角度对国有企业进行分类改革，在实施功能分类方面深化相应的改革。
（三）国有企业改革的分类标准
长期以来，我国一直将国有企业作为一个统一的整体来看待，缺乏对国企分类重要性的认识。我国国有企业的分类标准还不明确，从而导致我国国有企业的功能定位不清，无法实现国有企业应有的功能和价值。对国企实施科学合理的分类是研究国资国企改革制度构建的基础，是完善国企监督治理制度的重要依据。分类界定不同国有企业的功能，对于深入推进国有资本管理体制改革，厘清监管部门、市场以及企业主体的关系，监管好国企具有重要的决定性作用。
1.国内对国有企业分类的主要研究和观点
对国有企业实施分类改革和分类监管已在政府、学界和实务界基本取得共识，研究和观点的差异主要体现在对国有企业如何分类这一问题上。我国学界依据不同的标准对国有企业进行了分类。对这些研究和观点进行系统总结，主要包含以下五类划分方法。
（1）有关国有企业最广泛的分类标准是，依据国有资本在股权结构中的比例，将国有企业分为国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业等形式。依据《企业国有资产法》，进一步按照法律形式和股权结构划分，国有企业则可分为国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司。此外，一般分类体系中还包括按照企业规模大小和行政级别对国有企业进行相应的划分，以及根据国企所处领域和行业的重要性，国资委近年明确了国有经济保持控制力和国有资本保持较强控制力的行业，从而明确了国有企业应当存在于哪些领域，以及必须在哪些产业中发挥不可替代的特殊功能。（如表1-1所示）
表1-1 对国有企业的一般分类
（2）竞争类企业与非竞争类企业。早在1998年，中国人民大学杨瑞龙教授关于《国有企业的分类改革战略》课题组的报告就率先对国企分类改革进行了探索。其报告认为，不能按照市场化要求把全部国有企业改造成以股份公司为主要组织形式的现代企业制度，而应当根据国有企业提供的产品性质及所处行业的差异，将国有企业分为竞争性和不完全竞争性企业，不完全竞争性企业又可以分为提供公共产品的非竞争性企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性企业，并进而选择不同类型的改革战略。[34]
（3）公益性企业与竞争性企业。《十二五规划纲要》提出要“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”。2011年12月10日，时任国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在“2011中国企业领袖（第十届）年会”上，首度提出“具有公益性质的国有企业”概念。邵宁认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中。这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。公益性国有企业“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。”[35]竞争性国有企业包括宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。同时，邵宁强调，国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。邵宁进一步提出，具有公益性质的国有企业的共同特征包括，产品或者服务关系国民经济发展和人们生活最基本的保障条件；在经营中存在着不同程度的垄断因素，有些是寡头竞争，有些是独家经营；产品或者服务价格由政府控制，企业自身并没有定价权；企业社会效益高于经济效益，经常会承受政策性的亏损等等。有学者将国有企业分为公益性质的国有企业和竞争领域的国有企业。[36]然而这一分类方式混淆了两种不同的区分标准，竞争性应对应于垄断性为宜。
（4）公共企业与商事企业。代表性的学者观点认为，国企类型化可以考虑按照生产产品和提供服务的性质来划分，将生产公共产品和提供公共服务的企业称为公共企业（以执行公共政策为目的），生产商品和提供商事服务的企业称为商事企业（以营利为目的），以及介于商事企业与公共企业两者之间，或兼具商事企业与公共企业两重属性的企业，即“准公共企业”。该观点认为，我国国企类型化改革必须对正在实施的相关国有企业法律制度进行梳理，分清哪些规定是可以继续适用的，哪些规定是不能继续适用、需要废除的；哪些规定是需要修改的，还有哪些规定是需要补缺的。在此基础上，重新构建适应新一轮改革的国有企业法律制度。应当统筹考虑制定《公共企业法》，明确规定立法宗旨、投资决策体制、治理机制、价格机制、信息披露制度、收入分配制度、补贴制度以及监督制度等内容。[37]该种分类方法依据经济学的公共产品理论，以是否提供公共性产品和服务为区分标准，使得国有企业的功能定位更加明晰，具有合理性。
（5）也有学者提出可将国有企业分为三个大类，即公共政策性企业、特定功能性企业和一般商业性企业。公共政策性企业是带有公共性或公益性的、特殊的国有企业，这类企业数量少，改革方向是一企一制、一企一法，确保企业活动始终以社会公共利益为目标；特定功能性企业具有混合特征，改革方向是坚持市场化主导，同时适度兼顾特定的社会服务功能；一般商业性企业即竞争性国有企业，它的改革方向是全面市场化。[38]
2.党的十八届三中全会之后国有企业的分类
我国国有企业正处于进一步深化改革的关键时期，新一轮的国企深化改革势在必行。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”《决定》中还指出，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献；国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”[39]根据《决定》对深化国有企业改革的要求，政府要处理好与市场的关系，放权于市场，明确哪些是政府应该做的，哪些应该交与市场进行市场化调节，以明确政府的职能，实现市场资源的有效配置。政府办企业的初衷，应是为了重点提供公共产品和服务的重要行业。
《决定》明确了国有企业新一轮改革的总体基调，确定了国有企业的功能定位和发展目标，为国有企业进一步深化改革奠定了政策基础。为适应当前深化国资国企改革的要求和推动国有企业完善现代企业制度的需要，党的十八届三中全会提出对国有企业分类型进行战略性的调整，为其确定不同的企业组织形式和立法模式。调整后的国有企业应当按照功能性标准进行区分，主要包括两大类：（1） 提供公共产品与服务的公共性国有企业，具体可以细分为主要涉及国家安全、国防战略如航天、军工等关系国计民生的国有企业，以及涉及供电、供水、城市公共基础设施、邮政等具有准公共性的国有企业。为了保证国家和社会的利益，这类企业主要由国家完全持股或部分控股，其治理机构也不同于其他企业，具有一定的特殊性；（2）提供一般商事性产品和服务的国有企业，对于这类企业则应完全交与市场，通过引入民营资本入股的方式，逐步降低国有股的股权份额，最终将经营主体改造为股权多元化的混合所有制公司，以实现市场化的竞争机制。
以《决定》为基础，中共中央、国务院于2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济的深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。
在各省市的国企改革中，上海市率先开始了对国有企业分类监管的探索。上海市属国有企业被分为产业类企业、资本经营类及金融类企业与公益性政府投资类企业，前三类企业按《公司法》设立董事会、监事会，将决策层和经营层分开，董事长和总经理分设；而公益性政府投资类企业则只设立监事会，不设董事会，由执行董事兼任总经理。在党的十八届三中全会之后，上海市公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，提出分类监管国资国企，设立“公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标”。借鉴国务院国资委国企分类研究所采用的“两维度三分法”（即业务属性和国有资本目标两个维度，公共保障业务、特定功能业务、商业竞争业务三个分类），根据市属国有企业主要以竞争性企业为主、兼有功能性和保障性任务的特点，结合市国资委系统企业的目标定位和业务属性，拟将企业化分为三大类。（1） 竞争类。企业经营业务以市场为导向，产业发展为主业，实行商业化运作，以追求企业经济效益为主要目标。（2） 功能类。企业经营业务主要是承担政府特定任务或实现特定功能，以完成任务为主要目标，主要涉及特定区域的开发建设、重大项目建设等领域。（3） 公共服务类。企业经营业务主要是提供公共产品或公共服务，以保障城市运营和服务民生为目标，主要涉及水电、燃气、公共交通、城市公共设施等领域。
广东省同样出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》，重点从功能定位角度出发，将省属国有企业划分为两大类：竞争性国企和准公共性国企。对于准公共性国有企业，重点是强化公共服务功能，提升服务的效率和质量，与政府间形成规范与合理的制度安排，实现服务社会和持续发展双目标。考核上，强化政府对此类企业的指导和监管，重视社会监督，采取经济效益和社会效益相结合的考核方法。
3.西方国家关于国有企业的分类方法
从西方国家的经验来看，国有企业通常被称为公共企业，以区别于一般商事企业。公共企业主要集中于投资额巨大、建设周期长、具有公共产品性质的公用基础建设（如铁路、桥梁、道路、邮政、水电天然气等）事业，以及具有自然垄断性质的产业（如铁路、通信、烟酒专卖、造币、军事工业等）。由于公共企业主要是由政府兴办的，故其与国有企业的概念在外延上基本上吻合。但是，公共企业毕竟不同于国有企业，国有企业是国家作为所有权主体，而公共企业不仅包括国家所有，也包括地方政府以及地方的公共团体行使所有权的企业。
许多西方国家倾向于将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的国有企业，包括公共服务性、资源性、垄断性国有企业；另一类则是竞争性国有企业。对于前者，主要采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；对于竞争领域的企业，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。美国的国有企业分为政府直接控制、政府参股和出租或承包经营等形式。[40]德国的国有企业分为公法上的国有企业与私法上的国有企业，公法上的国有企业依据法律地位或政府干预的程度，又进一步可以分为具有独立人格的公法自主机构、非独立法人的公用事业、政府部门和经济联合体四类。[41]日本一般将公共企业分为三种类型，具体包括政府部门直接控制的不具有独立法人格的官厅企业、依据专门法律设立的独立核算的公共企业体，以及由政府控制的特殊公司（国家控股公司和混合所有制公司）。[42]可见，这些国家主要依据国家对企业的控制程度和企业的功能定位等标准对国有企业进行分类调整。
4.关于国有企业分类研究观点的总结
国有企业的分类涉及国有企业在国民经济中的功能定位，科学地界定我国国有企业的类型，是构建和完善国有企业监督法律制度的前提和基础。国有企业的主要功能在于通过公共产品的提供来弥补市场失灵，这是其他类型企业所无法取代的。通过对我国部分省市国有企业管理制度的调研发现，国有资产管理较好的省市，一般对国有企业实施分类监管，以反映不同类别国有企业的功能目标、评价与考核、薪酬激励等方面的差异；而国有资产管理相对落后的省市则对国有企业分类监管的实施还不明确，或者还未进行国有企业的分类。
通过梳理国有企业的分类标准，按照企业所经营的领域、业务性质、所在产业的市场结构、产权结构、适用的法律等，可以将国有企业分成不同的类别。按企业所经营的领域与业务性质，国有企业可分为公益性的与非公益性的；按企业所在产业的市场结构，国有企业可分为垄断性的与竞争性的；按国有资本在股权结构中的比例，可分为国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司。
邵宁关于“国有企业应当分为公益性和竞争性两类的观点”引发广泛的思考与争论。一部分学者支持其观点，认为这样的分类办法对企业比较公平。现在央企利润较高，大多数来自公益性质国企。而这些公益性质国企在国家经济中的地位特殊，是处于产业链前端的基础性行业，本身还没建立起市场机制。对于竞争领域的国企，分类改革有利于他们成为真正平等的市场竞争主体。反对观点认为，公益性与竞争性并非相对应的两个概念。“应该是公益性和营利性两类。营利性指的是，营利性国企是中国内生增长的最大动力，必须保留。”在经济学上，与“竞争性”相对应的是“垄断性”，而非“公益性”。[43]所以，公益性国企和竞争性国企的两分法逻辑混淆，各自涉及的领域和界限并没有明确，“公益性质”与“竞争领域”的概念界定还不能对国企类型进行全覆盖划分。
根据国务院发展研究中心向党的十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告，国有资产管理体制改革被列为8个改革重点领域之一。其中，对国有资产的功能定位是这样表述的：按照提供广义公共产品、提升国家能力、促进社会利益最大化的要求，明确国有资产具有以下4类基本职能。第一类是社会保障职能，重点是为养老、医疗、教育、住房、减贫、社会救助等方面的社会保障职能提供支持。第二类是提供非营利性公共服务职能，主要涉及基础设施、基础产业中的普遍服务部分。第三类是促进战略型产业稳定、竞争和创新的职能，主要涉及能源、交通、通信、金融等领域。第四类是保障国家安全的职能，涉及国防领域。[44]
综上所述，根据对现有研究观点的总结和党的十八届三中全会的政策界定以及《关于深化国有企业改革的指导意见》的规定，国有企业大致分为两类标准，一类是提供重要公共产品包括准公共产品和服务的领域（如国防、军工、国土管理、医疗卫生和环境保护等），以及一些自然垄断领域和基础设施领域（如能源、交通运输、宇航、通信、水利等）的企业，主要以弥补市场缺陷、实现社会公共利益为目的，进而保证经济安全、国家安全和社会安定；另一类则是以营利为目的，基本上与其他一般商事企业一样进入市场竞争性领域参与投资经营的国有企业。
[1] 参见黄速建：《国有企业改革和发展：制度安排与现实选择》，经济管理出版社2014年版，第77页。
[2] 参见史际春：《国有企业法论》，中国法制出版社2003年版，第13页。
[3] 参见〔英〕亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力译，商务印书馆1981年版。
[4] 参见〔美〕詹姆斯·M.布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第13页。
[5] 参见闫长乐、张永泽：《国有企业改革与发展研究》，中国经济出版社2012年版，第4页。
[6] 参见《马克思恩格斯选集》，人民出版社1995年版，第3卷，第759—760页。转引自闫长乐、张永泽：《国有企业改革与发展研究》，中国经济出版社2012年版，第4页。
[7] 参见金碚：《再论国有企业是特殊企业》，载《中国工业经济》1999年第3期。
[8] 参见金碚：《论国有企业改革再定位》，载《中国工业经济》2010年第4期。
[9] 经济合作与发展组织：《OECD国有企业公司治理指引》，李兆熙译，中央财政经济出版社2005年版，第12页。
[10] 参见黄速建、余菁：《国有企业的性质、目标与社会责任》，载《中国工业经济》2006年第2期。
[11] 参见丁任重、王继翔：《中国国有企业改革演进：另一种视角的解读》，载《当代经济研究》2010年第4期。
[12] 参见〔日〕王保林主编：《中央企业产业发展发展报告（2011）》，中国经济出版社2011年版，第8页。
[13] 参见〔日〕冈野行秀、植草益：《日本の公企業》，东京大学出版社1983年版，第6页。
[14] 参见王勇：《新政治经济学视界中的我国公共企业改革》，载《经济体制改革》2007年第1期。
[15] 参见许保利：《中国国有企业的变革》，经济科学出版社2016年版，第248页。
[16] See Richard Pryke,Public Enterprise in Practice,NY:St.Martin's Press,1972,p.473.转引自余菁：《国有企业公司治理问题研究：目标、治理与绩效》，经济管理出版社2009年版，第17—18页。
[17] 参见顾功耘：《国企改制：换汤更须换药》，载《上海国资》2001年第8期。
[18] 参见金碚：《论国有企业改革再定位》，载《中国工业经济》2010年第4期。
[19] 参见黄速建：《国有企业改革和发展：制度安排与现实选择》，经济管理出版社2014年版，第15页。
[20] 《中共中央关于经济体制改革的决定》,1984年10月20日中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过。
[21] 参见陈少晖、廖添土：《国有企业进一步市场化改革的方向调试与路径选择》，载《浙江学刊》2013年第1期。
[22] 参见王勇：《国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告》,http://www.npc.gov.cn/huiyi/ztbg/gwygygyqyggyfzgzqkdbg/2012-10/26/content_1741236.htm,2014年12月21日访问。
[23] 参见程承坪：《国有企业目标定位再解构：利益导向抑或本位回归》，载《改革》2013年第12期。
[24] 参见张毅：《汇聚中央企业改革发展正能量》,http://www.cssn.cn/bk/bkpd_qklm/bkpd_bkwz/201409/t20140928_1346422.shtml,2015年3月访问。
[25] 参见刘建华、付宇、周璐瑶：《我国国有企业性质的重新审视——由“国进民退”或“民进国退”引发的思考》，载《经济学家》2011年第12期。
[26] 参见白英姿、马正武：《国有企业功能定位与分类治理》，中国财富出版社2015年版。
[27] 参见史际春：《企业和公司法学》，中国人民大学出版社2013年版，第235页。
[28] 参见梁小民：《改革推不动就是利益集团太多》，载《时代周报》2012年3月22日。
[29] 参见周天勇主编：《现代国有资产管理新模式——出资人制度与大企业国际竞争力》，中国财政经济出版社2003年版，第154页。
[30] 参见左大培：《评有关企业“改制”的数据推论》，载《江苏行政学院学报》2005年第4期。
[31] 参见陈志武：《该将国有资产股份分给公民，实现“全民所有”》，载《上海国资》2009年第3期；陈少晖、朱珍：《民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究》，载《当代经济研究》2012年第4期；廖添土：《国企红利“全民分红”改革探析》，载《湖北经济学院学报》2012年第5期。
[32] 参见阳东辉：《战略改组后的国有企业治理模式新探》，载《法学家》2000年第4期；蒋大兴：《国企应从公司法中撤退——从“商事公司”向“公共企业”演进》，载《中国工商管理研究》2013年12月。
[33] 参见黄速建、余菁：《中国国有企业治理转型》，载《经济管理》2008年第19—20期。
[34] 参见杨瑞龙、张宇、韩小明、雷达：《国有企业的分类改革战略（续）》，载《教学与研究》1998年第3期。
[35] 白天亮：《国企将分公益性竞争性》，载《人民日报》2011年12月14日。
[36] 参见邵宁：《国企分类改革：公益vs.利益？》，载《国企》2013年第7期。
[37] 参见顾功耘：《国企类型化改革亟待法理应对》，载《中国社会科学报》2013年4月24日。
[38] 参见黄群慧、余菁：《新时期的新思路：国有企业分类改革与治理》，载《中国工业经济》2013年第11期。
[39] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。
[40] 参见史际春、龙毕敏、李政浩：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第56—57页。
[41] 参见孙晓青：《德国公共企业在国民经济中的作用》，载《世界经济》1996年第4期。
[42] 参见远山嘉博「公企業能率化の要請と経営形態改善の方向」,『追手門経済論集』22（1）,1987-09，第164—165页。
[43] 参见程民选、王罡：《关于公益性国有企业的理论探讨》，载《当代经济研究》2014年第3期。
[44] 参见《“383”改革方案总报告全文》,http://finance.china.com.cn/roll/20131028/1916707.shtml,2015年3月15日访问。