什么是新公共管理？

关于20世纪80年代以来这一场全球范围的公共管理改革，许多学者从不同的视角提出自己的概念，试图准确地概括改革的实质。在诸多概括这一场改革的名称中，著名的有所谓的“公共管理主义”（public managerialism）、“市场导向的公共行政”、“后官僚制”、“企业家型政府”、“苗条政府”、“善治”、“新公共管理”等，在概括分析这一场改革的研究文献中，还有一些非常关键的英文词汇，例如所谓的“reshaping”、“restructuring”、“reinventing”、“reengineering”等等。虽然国际学术界迄今为止并没有形成公认的概括这一场改革的概念，但是在国内学术界，20世纪90年代中期以来，经过一场非常热烈的学术讨论，逐渐接受了胡德所提出的“新公共管理”这一概念，虽然最近几年“善治”概念非常流行，但是最流行的还是“新公共管理”概念，本书因此就以这一概念作为分析的基本概念工具。

理论家的理论概括

那么到底什么是新公共管理的核心和实质内容？如何准确地概括它呢？西方学术界的理论家们提出了许多富有启发性的观点。英国著名公共管理学家胡德在《行政管理》杂志发表了《一种普适的公共管理模式？》一文，正是在这篇学术文献中，胡德第一次明确地提出“新公共管理”（new public management，NPM）概念，试图以此来概括20世纪70年代末在诸多经合组织国家中所推行的行政改革。在这篇系统地阐释新公共管理理论的长文中，胡德指出，虽然“新公共管理”这一概念与行政管理的其他许多概念一样，是十分宽泛的，但是用这一标签来概括这一场改革是恰当的。关于新公共管理的核心内容，胡德认为，不同的评论家和倡导者强调这一理论的不同方面，但是，从英国、澳大利亚、新西兰以及其他许多经合组织国家改革实践中所抽象出来的以下七点内容，应该说概括了新公共管理的精髓，也反映了各种理论家的主要看法：（1）在公共部门引入精细的专业化管理，由组织最高层具体的管理者进行积极的、显著的、自由裁量的控制，实行自由管理（free to manage）。实行这一管理模式的主要原因是良好的回应性要求工作职责清晰的安排，要求权力的集中。（2）明确的绩效规范和绩效评估，科学界定组织目标和组织各部门、各单位的目标，并将其转化为明确的、可衡量的指标，最好是量化指标，尤其是在专业服务领域要实现这一管理模式。实行这一管理模式的主要原因是良好的回应性要求清晰的目标界定，而高效率的组织运作需要严格的目标管理。（3）进一步强调输出控制，实行绩效导向的资源配置和报酬管理制度，废除传统的高度集权的官僚制人事制度。实行这一模式的原因是需要强调结果，而不是程序。（4）实行公共部门组织单位的分散化转型，摈弃传统的巨型组织单位，把U型管理系统拆分为以产品为基础、实行分权的一线预算（one-line budgets）、小型化的公司化组织单位。实行这一模式的主要原因是需要构建“可管理的”单位，实现供应者和生产者的相对分离，在公共部门内外充分利用合同制和特许经营等制度安排的效率优势。（5）在公共部门中引入更多的竞争，实现向短期合同转变，采用公共招投标制。实行这一模式的重要原因在于竞争是降低成本、提升服务质量的关键。（6）强调运用私人部门管理实践中成功运用的管理模式，摈弃军队式的“公共服务伦理”，运用更具弹性的用人制度和报酬制度，在公共部门管理中更多地运用PR技术和方法。实行这一模式的主要理由是需要在公共部门管理中运用私人部门管理实践已经充分证明是行之有效的管理工具。（7）在使用资源过程中，更多地强调纪律和节约。主要做法包括削减直接成本，严格劳动纪律，限制工会的利益要求和愿望，限制管理中的“依从成本”（compliance costs）。采用这一模式的主要原因是需要控制公共部门的资源要求，提升资源使用效率。^[1]

另一位英国公共管理专家费利耶，在《行动中的公共管理》一书中也对“新公共管理”概念的内涵进行了探究。他认为，关于新公共管理的内涵众说纷纭，尚没有公认的定义，一般地说，至少有四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，这四种模式之间具有重要的差别，都有明确的特征：

（1）效率驱动模式（NPM Model 1: The Efficiency Drive）。这是最早出现的模式，在20世纪80年代中前期处于主导地位，但是目前正遭遇越来越多的挑战。这种改革模式以追求效率为核心目标，试图用商业管理的技术和方法来改造公共部门的运行模式。它的主要内容：集中关注财政控制，关注成本核算、物有所值和效率实现，强化组织的财务管理职能、成本和信息系统；强化组织管理系统，采用科层管理、“命令—控制”型工作方式、明确的目标界定和绩效控制，组织权力向高层管理者集中；加强财务和工作审计，坚持运用更加公开透明的绩效评估方法，更规范的议程确立，运用标杆管理方法，在绩效评估中更多地运用协议方式；强化公共服务提供者对消费者的回应性，充分发挥非公共部门服务供应者的作用，强调市场中心和顾客导向；放松劳动市场管制，加快工作步伐，淡化全国统一的工作报酬、工作条件协商制度和集体协议，采用绩效工作制和短期聘用合同；减少雇员自我管理权力，实现权力从专家向管理者的转移，吸收部分专家参与管理过程，采用更加透明的管理形式；采用一些更具有企业管理色彩而更少官僚制色彩的授权，但同时严格规定下属对上级负责；采用新型的公司治理模式，选任的代表和工会权力的边缘化，权力向组织战略管理层转移。这一模式一般被看作是新的撒切尔式的政治经济学，公共部门被诊断为膨胀的、浪费的、过度官僚化的和低效的，因此是问题而不是解决方案的一部分，由此决定了模式1的改革方略的特色。但是，并非所有的新公共管理改革都只是撒切尔主义的副产品。

（2）组织规模缩减和分权模式（NPM Model 2: Downsizing and Decentralization）。这一模式虽然没有像模式1那样处于主导地位，但它的重要性正在不断增加。这一模式与1900—1975年间组织结构大型化、合理化、层级化的发展趋势有关，是对这一组织发展趋势的反动，体现了20世纪最后25年组织发展的新趋势，包括组织的分散化、分权趋势、弹性结构和模式、脱离标准化的组织体制等，反映了后福特主义的时代特点。这一模式的关键指标包括：从早期的以市场为中心向更加精致、成熟的准市场扩展，准市场机制替代计划成为公共部门配置资源的主要方式；从科层管理向合同管理转型，出现了更松散的合同管理模式，并在基层组织中创造了松散的合作型的（而不是批评者所主张的高度分化的）公共组织形式；小的组织战略核心和大的操作边缘的分离，相对分离的购买者组织和供应者组织的出现，购买者组织作为一种新型组织形式已经存在并发挥作用；从与模式1相关联的“命令—控制”型管理向以影响力为基础的管理这样的新的管理模式转型，网络型组织的作用的不断提升，强调组织间的战略联盟这种新型协作方式；从标准化的服务向灵活多样的服务系统转型。

（3）追求卓越模式（NPM Model 3: In Search of Excellence）。这一模式与20世纪80年代追求“卓越”的浪潮密切相关，也在一定程度上反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。这一模式摈弃了高度理性化的模式1途径，转而强调价值、文化、惯例和精神象征等因素在塑造组织成员行为过程中的作用，它也表现出对组织管理变迁和创新的浓厚兴趣。这一模式具体分为上下途径和下上途径。前者在历史上已经得到良好的发展，强调组织发展和组织学习，20世纪80年代后期的学习型组织运动代表了这一传统的最新发展。后者则强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。模式3的主要内容包括：就下上途径来说，它强调组织发展和组织学习，将组织文化看作组织发展的粘合剂，为民主管理基础上的生产过程提供自上而下的支持，并通过运用结果导向的绩效管理来实现充分的分权；而上下途径的核心特征，则包括努力促进组织文化变迁，自上而下贯彻组织愿景，良好管理的文化变迁项目，强调自上而下的超凡魅力型的领导，在新型的公共部门管理模式中运用私人部门管理广泛运用的超凡魅力型领导方式，非常精细安排的公司化的培训项目，强化公司口号、使命和团结的价值，明确的沟通策略，更具战略性的人力资源管理职能等。

（4）公共服务取向模式（NPM Model 4: Public Service Orientation）。这是一种最不成熟但蕴涵着无穷潜力的模式，反映了公私部门管理理念的融合。它强调公共部门的公共服务使命，同时主张采用私人部门管理实践中成功运用的质量管理思想，在此基础上塑造了一种新型的公共部门结构，这种新结构与传统的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命。这一模式的核心内容包括：以实现公共服务使命为基础，关注提高服务质量，强调产出价值；在管理过程中反映使用者而不是消费者的愿望和价值，注意听取使用者的意见，而不是以顾客的退出作为主要的反馈方式，强调公民权理念；努力实现权力从委任的地方主体转移到选举出来的地方机构，对市场机制在公共服务中的作用持怀疑态度；强调发展公共服务提供过程中的社会学习；强调公共服务的使命与价值；强调在公共服务过程中实现公民参与和维护公共责任。^[2]

瑞士日内瓦大学的简·莱恩教授在对新西兰等国的改革进行了实地考察的基础上所写就的《新公共管理》一书，对“新公共管理”这一概念提出了一个非常好的界定。他认为，在20世纪90年代各国改革的基础上，“公共部门改革”这一概念已经成为一个非常宽泛的概念，“涵盖了一系列互不关联的现象。有的国家进行了分权化、私有化、公司化、放松管制和重新管制、引入执行代理制、内部市场或者购买者—供给者分离制度、投标/招标制度等，广泛而全面的改革，有的国家则只进行了其中某一两方面的改革。概括所有改革的一个标签就是新公共管理”。那么如何界定这一概念呢？莱恩主要是从新公共管理的全新的运作机制——合同制的角度来界定概念和展开他的理论分析的，他认为新公共管理的重点是合同制（contracting），具体包括签约外包制（contracting-out）和内部合同制（contracting-in）两个方面，“新公共管理是一种关于政府如何通过竞争性的合同制，决定一项服务是由体系内还是体系外的组织来提供的操作性理论”。而在自愿、平等、互惠基础上达成的具有私法性质的合同制引入公共部门管理中，就在很大程度上改变了公共管理的模式，由此“新公共管理设计了一种合同制国家”^[3]。

公共管理的革命性转型

综观西方主要国家的现代化进程，从近代政治革命成功，逐渐建立了宪政民主共和政治制度，确立了现代国家治理的基本政治框架结构伊始，如何寻求一整套有效的治理模式，为社会提供优质的公共产品和公共服务，无论从理论层面，还是从国家治理的实践层面，这种探索从来就没有停止过。大致说来，近现代公共治理模式发生了两次重大的转型。第一次转型就是19世纪70年代到20世纪70年代一百年间的公共治理模式的改革和发展。导致这次转型的关键影响因素首先是工业革命，随着社会生产方式的重大转型，现代市场经济机制逐渐发展成为社会交易和社会合作的主要形式，现代大工厂取代传统的手工作坊成为主要的生产组织方式。在社会经济结构和经济发展的基础上，社会结构也发生了重大转型。正是在一系列重大社会变动的基础上，现代西方国家的国家结构在过去一百多年的时间里，通过不断的改革和发展，也发生了相应的转型，一个巨型国家的崛起，是20世纪人类社会发展中的一个关键事实。在这个巨型国家一百年的成长历程中，至少以下诸方面的核心变化特别值得关注：

1．现代民主政治制度的发展。19世纪中后期以来，随着普选制的发展，以及其他一系列公民参与机制植入现代国家政治制度系统，现代国家的政治权力结构发生了革命性的变化，社会最底层的、人数众多的普通民众——在现代社会主要是工人和农民——第一次被纳入国家政治权力圈，透过各种渠道参与国家治理过程，人类的政治格局发生了可以说是政治文明发展历史上最重大的一次转型。

2．现代官僚制行政组织体制的发展。自从国家的政府产生伊始，适应大规模的工程建设、军队调动和作战等国家组织活动的需要，就产生了相应的组织形式，官僚制的萌芽状态在政治文明的早期就已见端倪。但是在欧洲中世纪的漫长历史发展中，欧洲国家的发展一直受到贵族政治、教会政治的制约，以国王权力为代表的国家权力、贵族权力和教会权力所构成的三权鼎立的权力格局，以及小农经济和与小农经济相联系的社会结构等因素，直接决定了中世纪国家行政系统的浓厚的贵族政治色彩。欧美各国的现代官僚行政体制，是在工业革命和现代市场发展的基础上，新兴的资产阶级政治国家为了进行有效的国家治理，通过一系列的行政改革和发展运动而逐渐发展起来的。尤其是进入19世纪70年代以后，现代市场经济社会的有效运行所逐渐生成的新型社会需求，推动了现代政府职能的迅速发展，建立一个强大的、富有能力的政府成为社会运作的一个核心需求，层级化、专业化、制度化的官僚制组织系统才迅速地发展起来。

3．现代政府的扩展。政府是现代市场经济社会的一个主要治理工具，现代市场经济的发展，是与政府的发展密切关联的。从19世纪70年代到20世纪70年代末的一百年，就是政府职能和政府扩展的一百年，政府从自由资本主义时期的一个消极无为的守夜人式的国家，转变为一个无所不包、无所不管、无所不能的积极的大政府。^[4]

4．现代国家的权力结构转型。在现代政府职能扩展和政府组织机构规模、人员规模和政府公共财政开支规模扩展的基础上，政府权力结构也发生了革命性的转型。应该看到，在现代国家的立法、行政和司法三种主要的权力形式中，19世纪70年代以来的发展，主要是政府行政权力的发展。行政职能扩张，行政机构和人员规模膨胀，行政开支成为公共开支的一种主要形式，以至于20世纪的国家不再可以称为政治国家，而是一个行政国家；传统的以政治控制为核心目标的民主政治模式，转化为以有效治理为核心目标的行政主导型民主。^[5]

20世纪70年代末，以英国撒切尔夫人政府和美国里根政府改革的启动为标志，西方发达国家公共治理模式实现了第二次重大转型，这就是向新公共管理模式的转型。这一次转型，与历史上任何一次重大变迁一样，都是危机推动的结果，是现行体制已经难以调节新型的权力利益关系，无法满足新的时代需求，出现了严重的问题，在此基础上，一系列社会因素综合推动的变迁，而导致这一场社会变革的社会危机，虽然可以用许多概念来加以概括，但其中最关键的本质就是民主的危机。

20世纪70年代末以来公共治理模式的这一次重大转型，与前一次转型中国家的迅速发展和扩张不同。恰是国家的退却，是公共治理的市场化和社会化，试图充分发挥市场理念和市场机制、企业管理模式和方法的比较优势，来校正20世纪以来政府过度扩张、民主过度发展基础上国家的政治行政结构、政府的公共政策结构、公共产品和服务供给模式所暴露出来的问题和弊端，探索化解公共治理危机的应对之策，并寻求新的历史条件下人类公共治理模式的进一步完善之道。这一场改革的核心目标，就是降低公共治理成本，提高公共治理效率，提升公共产品和公共服务质量和水平，塑造经济型的政府。这一场我们称之为新公共管理转型的公共治理模式变革，其主要特点可以概括为以下几点：

1.20世纪的第一次公共治理模式转型，是在既定的国家政治行政体系框架内，探求如何改善现代国家的权力配置结构，创新管理模式、管理技术和方法，以提升政府制定政策和执行政策的能力，提高政府行政管理效率。而20世纪80年代以来的这一次重大转型，则是从政府与社会关系的视角切入，探求政府作为社会公共产品和公共服务提供的一种治理工具，与其他各种治理工具相比，在公共治理中的地位和作用，从而在20世纪70年代中后期大政府模式出现危机的基础上，提出了一个响亮的改革口号：重估政府的价值！

2．在批判20世纪以来民主政治和官僚行政体制问题和弊端的基础上，这一次公共治理模式转型的一项关键内容是国家退却。通过国有企业的私有化、签约外包制和特许经营制等新型公共产品和服务供应模式的广泛运用，福利国家向福利社会的转型，放松管制改革，以及其他一系列改革措施的推行，实现了国家退却和政府卸载，重新划定了国家、市场和社会之间的边界。

3．在国家退却的基础上，市场自由和社会活力得到释放，以民营企业为代表的市场力量和各种非政府公共组织在公共治理中的功能进一步加强，以家庭等传统社会组织为核心的公民自治、自助机制加强，从而实现了国家主导下的公共治理主体的多元化和治理模式的多元化。

4．在这一次公共管理模式转型过程中，一方面在适当收缩的基础上继续发挥传统的具有特殊权威性和强制性的科层组织管理模式的作用，另一方面，广泛运用具有私法属性的自愿、平等、互惠的合同制和社会互助网络。科层制、合同制和互助网络共同构成了公共治理中三种重要的合作机制。

5．在市场理念的影响下，为了实现公共管理效率的提升，国家在治理过程中采用了一系列创新型的政策工具。

6．必须看到，就西方发达国家的意义来说，这一次重大转型，是西方民主治理模式的转型。一方面，由于19世纪中后期民主政治的过度发展，出现了一系列民主危机现象，因此这一次治理模式转型，实际上是民主的回落。从撒切尔夫人政府把工会从政府决策过程中排除出去，终止民主协商决策机制，福利国家政策转型，下层人民福利减少，到民营化过程中商业资本力量强化，国家治理过程中平等原则向自由原则让步，都表明民主的回落和节制民主成为20世纪80年代改革进程中西方国家政治过程中的一个基本现象。另一方面，从具体管理和公共产品和服务提供过程来看，民主的行政、提升回应性和公民需求满足，又是这一次改革的一个基本方面和关键目标。

7．就政府结构和模式的转型来看，一方面，强化政府首脑和中央政府的权威，提升政府决策能力、管制能力和执行能力，强化政府的战略规划能力，强化政治对行政、中央对地方的控制，加强政府间的合作和协调，成为政府改革的核心内容。另一方面，恰如所有的新公共管理和政府改革的研究者都反复强调的那样，这一次公共治理模式的重大转型，突出体现了管理主义对政府行政系统结构和管理模式的影响，许多在企业管理中成功运用的管理技术和方法被移植到政府管理中来，以效益为中心的企业管理理念也运用到政府管理中。

以英国、新西兰、澳大利亚、美国等国为代表的西方发达国家行政管理系统，在管理主义影响下，进行了一系列重塑组织结构和管理模式的改革：（1）重塑行政组织结构，构建分权的、专业化的行政管理组织，其中尤其以英国和新西兰推行的执行局制最为典型。在重塑组织结构模式的改革运动中，英国在1988年以后的十年里建立了140多个专门的行政办事机构，法国自1989年以来建立了200多个责任中心。荷兰在80年代建立了许多自主管理实体，自从1991年以来，还出现了20多个专门的办事机构。^[6]（2）财政管理体制改革，引入绩效预算、应记利润会计制度和绩效审计等。（3）文官制度改革，引入富有弹性的人事制度，例如，短期合同用人制度取代常任制，更多地雇佣临时工作人员，实行绩效工资制等。（4）内部市场和准市场机制的运用。（5）实行绩效管理，强化明确客观的可操作、量化指标体系为基础的绩效评估。（6）强化质量管理。（7）加强组织间的合作和协调，建立一套新型的组织间合作和协调机制。（8）顾客导向的公共服务承诺制。

[1] 参见Christopher Hood，“A Public Management for All Seasons”，Public Administration，69:1，Spring，1991，pp.3—5.

[2] Ewan Ferlie，Lynn Ashburner，Louise Fitzgerald，and Andrew Pettigrew，The New Public Management in Action，Oxford University Press，1996，pp.10—14.

[3] 参见简·莱恩：《新公共管理》，赵成根等译，中国青年出版社2004年版，第6—8页，第7—12章。

[4] 参见萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版；尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，张昕等译，中国人民大学出版社2002年版；哈罗德·德姆塞茨：《竞争的经济、政治与法律维度》，陈郁译，上海三联出版社1992年版。

[5] 参见Dwight Waldo，The Administrative State，New Brunswick，2006;哈罗德·詹姆斯·拉斯基：《美国总统制》，何子恒译，商务印书馆1959年版；赵成根：《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版。

[6] 参见克里斯托弗·波利特和海尔特·鲍克尔特：《公共管理改革——比较分析》，夏镇平译，上海译文出版社2003年版，第71—72页。