改革的年代

1979年，英国保守党玛格丽特·撒切尔夫人在大选中获胜，以尼斯坎南等人的新保守主义思想为指导，启动英国的经济、政治和行政改革。1981年春天，美国共和党罗纳德·里根大选获胜上台执政，以密尔顿·弗里德曼等人的新自由主义思想为指导，启动了美国的经济、政治和行政改革。从英美发端的这场改革，很快扩展到澳洲的新西兰和澳大利亚，欧洲大陆的法国、德国、荷兰、挪威、瑞典等各国。就在西方国家普遍推行改革的同时，社会主义的中国和前苏联也在这一时期开始改革，从而形成了20世纪80年代全球范围的汹涌澎湃的改革浪潮。这一改革浪潮在进入20世纪90年代以来，丝毫没有减弱的迹象。1991年英国梅杰政府上台后的“下一步行动计划”和“公民宪章运动”，1993年美国克林顿政府的“重塑政府”改革，1997年英国工党托尼·布莱尔政府上台后按照“第三条道路”改革理念所进行的改革，加拿大的公共服务2000计划……20世纪的后二十年因此成为改革的年代。

英国的新公共管理改革

英国是新公共管理改革的策源地，1979年春天，以撒切尔夫人为首的保守党在大选中以压倒性的胜利赢得大选，随即推出了一揽子的改革方案。在撒切尔夫人执政的12年间，以及继任的约翰·梅杰政府和1997年挫败保守党上台执政的托尼·布莱尔工党政府执政期间，公共治理改革一直是各届政府全力推动的事业。英国的新公共管理改革，可以从两个方面来进行理解和把握。

英国改革一个方面的重要内容是以公共服务的市场化为核心的民营化改革：（1）国有企业的私有化。20世纪初以来，在各种因素的影响下，英国三次国有化浪潮，把与人民生活密切相关的重要产业领域的企业实现了国有化。但是国有企业运营的实践表明，国有企业并不是企业经营的一种良好组织形式，国有企业逐渐成为腐败和低效率的代名词。正是在这一背景下，撒切尔夫人改革的一个主要方面就是国有企业的私有化。撒切尔夫人执政12年间，通过股份化、拍卖甚至赠送等方式，把英国电信公司、英国石油公司、英国燃气公司、英国航空公司、劳斯莱斯公司、国家货运公司、英国飞机制造公司、英国天然气公司等通信、交通、能源产业领域的大型国有企业，全部实现了私有化。同时，撒切尔夫人政府还把大量公房出售给私人，使拥有私房的家庭显著增加。（2）签约外包制的运用。在20世纪80年代和90年代早期，英国政府通过一系列立法，把固体垃圾清理、街道清扫、学校卫生与饮食服务、法律服务、计算机服务、人事服务和住房服务等公共服务项目，通过公开透明的竞争性招投标方式，承包给那些被认为有能力并能够更加高效地提供服务的私人供应商，其目标是降低相关服务的运营成本。（3）鼓励私人投资行动（Private Finance Initiative，PFI）。1989年，英国废除严格限制引进私人资本投资公共资产的法律规定，1992年首次提出鼓励私人投资行动。按照鼓励私人投资行动，公共部门与民间供应商签订长期服务合同，由供应商投入资金，投资建设、经营管理有关的公共服务项目，其目的是充分发挥私人部门的管理技术优势和资金实力，来改善有关公共服务的建设、运营和服务质量。为了保障PFI计划的顺利进行，英国政府采取了一系列的管理措施：制定或修订有关法律，以消除PFI计划运行的法律障碍；在英国财政部设立促进PFI计划的政策工作小组——财政部特别工作小组，为重要的商业问题提供标准化的协调一致的解决方法。2000年成立伙伴英国（Partnerships UK，PUK），与政府商务管理局一起接管财政部特别工作小组的工作。PUK本身就是一个公私伙伴合作关系组织，专门服务于公共部门的PFI项目，保障公私部门的PFI项目合作过程中，共担风险，共享项目收益。政府商务管理局的工作包括制定和传播关于采购管理、项目管理、程序管理、风险管理和服务最佳实践的行动指南；为了确保PFI项目模式的运行成功，英国政府还对实施PFI项目的有关领域确定了工作重点和建设投资的优先顺序，以利于公私部门有限的资源能够优先发展那些重点项目；为了推动PFI项目模式的运行成功，英国政府还根据有关各个公共服务项目的具体状况，相应采用了DEFO、DBFT、BOT、BOO等多种灵活的公私伙伴合作模式。

在全力推行国有企业的私有化和公共服务提供的市场化模式、公私伙伴合作模式的同时，撒切尔夫人以来的各届英国政府一直致力于政府管理结构和管理模式的改革。1979年撒切尔夫人上台以后，保守党政府以市场化的理念和企业管理模式为基础，推行了非常激进的政府改革。从1979年开始启动的以管理绩效评审为核心内容的“雷纳评审”，1983年开始推行的旨在树立成本意识、提高公共部门的经济和效率水平，从而降低公共开支的“财政管理模式创新方案”（Financial Management Initiative，FMI），到1988年开始实施的“下一步行动”（the Next Step）改革，英国保守党政府运用一整套商业管理模式，重塑了英国政府管理结构和模式。尤其是根据《伊布斯报告》所形成的《下一步行动改革方案》，在对政府决策功能和管理、服务功能科学划分的基础上，在管理和服务部门引入执行局制（agency）（参见本书第八章），对于现代官僚行政体制的改革具有革命性的创新价值，对于新西兰改革和1993年美国克林顿政府的重塑政府改革，都发挥了重要的标杆示范作用。

由于撒切尔夫人保守党政府这一整套引进民营商业企业管理理念、模式和方法，以降低政府管理成本，提高政府管理效率的激进行政改革，在一定程度上损害了公共服务的质量，引起民众的不满，同时也损害了许多公务员的切身利益，1991年约翰·梅杰接替撒切尔夫人上台执政后，发动了声势浩大的“公民宪章运动”（Citizen Charter），通过在四十多个具体的公共服务行业推行顾客导向的服务承诺制（参见本书第八章），努力提升公共服务质量和公民满意度。在“公民宪章运动”开始四个月后随即推行的“为质量而竞争”（Competition for Quality）改革，用市场检验来替代撒切尔夫人执政时期所推行的强制性招投标，在进一步确认和规范公共服务提供中的市场竞争机制的同时，实际上反映了英国政府改革家在激进的改革遭遇抗阻之后，向既得利益者的让步和妥协。

1997年工党领袖托尼·布莱尔以新工党的政治形象、建立在第三条道路理论基础上的新左派政治纲领和塑造一个面向21世纪的新英国的政治承诺，取得了大选的胜利，结束了长达18年的保守党执政格局。布莱尔一方面继续推进保守党执政期间所推行的改革，继续推进私有化改革，铁路、银行、邮政等五家撒切尔时代遗留下来的国有企业先后完成了私有化或市场化改造，就业、社会保障、教育、医疗等公共事业的私有化或市场化改革也在继续进行。同时，针对保守党执政时期过分强调公共服务提供过程中的竞争，忽视了公共治理主体之间的有效合作和协调，从而带来碎片化的制度结构的弊端，提出了构建协同式政府（Joint-up Government）的新的改革构想。布莱尔政府认为，传统的官僚制模式和保守党的市场化模式都各有局限，正确的选择是充分利用公共部门和私人部门各自的优势，通过多方的良好合作，共同为社会和顾客提供满意的服务。布莱尔政府的合作内容十分广泛，从目标设定到具体操作，从组织结构到文化整合，从政府内部到政府外部无所不包。它既包括组织内部的合作，合作途径是新的组织文化、价值观念、信息管理和人员培训等，也包括组织之间的合作，合作途径是领导权的分享、捆绑式预算、组织整合、项目组等，它同时还意味着结果导向的目标分享、绩效评估等新的责任和激励机制，以及一站式服务、顾客参与、非执行董事等新的服务方式。而协同式政府的建构，既不是依靠传统官僚制的命令服从关系，也不是依靠新公共管理的合同制，而是建立在观念共识、目标分享和组织整合基础上的相互信任的诚信关系。进一步来看，布莱尔政府的协同式政府改革，改变了传统的保守党政府强调政府退却的理念，而是努力让政府有所作为，认为政府在组织之间的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘合剂，把不同的组织力量团结在一起，让它们共同发挥作用，为此就需要不断改革政府决策机制，提升政府决策能力。^[1]

美国的新公共管理改革

与英国一样，1981年共和党里根政府上台执政后，运用新自由主义的改革理念，启动了美国的新公共管理改革。从民营化改革的角度来看，由于美国历史发展路径的特殊性，社会主义思潮对美国发展的影响甚微，没有像欧洲各国那样普遍推行国有化政策，因此里根政府的民营化改革，并不是像撒切尔夫人政府那样大规模地出售国有企业，其主要形式是公共产品和服务的签约外包。在联邦层次，许多联邦政府部门的数据处理、饮食服务、房屋维护、保安等辅助性服务，通过签订平等、互惠的合同，外包给私人供应商。在州和地方政府层次，签约外包的范围进一步扩大到垃圾处理、街道清扫、救护车服务、公园维护等众多公共服务领域。美国联邦和州、地方政府所推行的民营化改革，并不是什么惊世骇俗的创新举措。在美国历史上，公共部门和私人部门之间的交易和合作一直是一个基本的事实。在美国现代化进程中，交通、供水、电力以及其他许多公共服务，都是由联邦、州或者地方政府与私人企业共同建设的，19世纪60年代，横贯北美大陆的铁路就是联邦政府和私人铁路公司合作开发建设的结果。供水、电力、公共交通、教育等许多服务领域，最初都是由私人供应或者公私合作供应。公私伙伴合作为美国现代化提供了强劲的动力。只是到了20世纪30年代，作为摆脱大萧条、振兴美国经济的救世良方，民主党富兰克林·罗斯福总统新政，以政府扩大公共开支，政府直接投资兴建大型工程来拉动经济增长，大量的公共工程才转由联邦政府直接投资建设。里根政府以来的民营化改革，某种程度上可以说是历史的复归。

里根政府以来的民营化改革，另外一项重要内容就是放松政府管制。政府管制是现代市场经济条件下，政府管理市场经济运行的一种基本方式。20世纪政府管制的发展，确实在很大程度上塑造了稳定规范的市场经济秩序。但是，到20世纪70年代，过度的政府管制限制了市场自由和活力，政府管制机构膨胀，开支过大，管制成本过高，以及管制过程中的腐败现象严重等弊端，已经严重制约了市场经济的有效运行和经济发展。正是在这一背景下，从20世纪70年代初尼克松政府开始，美国政府就开始致力于放松管制改革。尤其是里根政府和克林顿政府，以新自由主义思想为指导，开展了大规模的放松管制改革，撤除了大量的管制规章，精简管制机构和人员，转变管制模式和管制方法，力求在放松管制的同时，塑造一整套新的市场导向的激励型管制模式，为市场经济运行提供正确的管制，以塑造美国自由、公正、开放、充满活力的新型管制秩序。

在实现公共管理市场化和社会化、放松政府管制的同时，政府管理体制改革也是里根政府以来的美国政府改革的一个重要组成方面。里根政府时期就开始大规模地削减政府机构，收缩公共服务范围，成立葛瑞斯委员会，试图运用企业的成本和预算控制办法来设计政府改革的任务，并把联邦和州、地方政府的大量公共服务项目通过签订合约的方式发包出去。克林顿政府上台伊始，就开展了大规模的重塑政府改革运动，试图运用企业管理的理念和模式，来重塑政府的结构和模式，通过贯彻顾客导向、绩效导向、战略导向和结果控制等原则，通过精简机构、裁减政府雇员、放松政府管制、引入竞争机制和推行绩效管理等具体的改革措施，力求创造一个成本更低、效率更高的经济型政府。

新西兰模式

1984—1990年工党执政新西兰，推行了一系列激进的新公共管理改革，使新西兰这个不大的澳洲国家成为全球最抢眼的改革前哨阵地，受到舆论和学术界的普遍关注，成为所谓的“改革实验室”、“政策创新者”。新西兰改革者所推行的一整套改革举措，也被称为新公共管理改革的“新西兰模式”。

概括起来说，激进的新西兰改革主要包括以下内容：（1）政府商业部门的公司化和私有化。新西兰的改革举措是首先区分政府组织中的商业性功能和非商业性功能，在此基础上，第一步改革措施是将政府的商业部门改组成为国有企业，以赢利为运营目标，实行公司化管理；在公司化改造成功以后，随即启动第二步改革，通过出售资产和出售股份，对这些商业公司实行私有化。1990年起，进一步对基础设施产业进行了市场化改革。（2）政府非商业部门的执行代理制。1988年起，启动了政府非商业部门的改革，改革的主要内容包括决策和执行、服务提供分离基础上的执行代理制；公共服务的出资、购买和供应等各个环节相对分离，分别采用不同的模式进行管理，以通过使用者付费机制、价格机制和合同制等市场运行机制的共同作用，提高公共服务的效率；在公共服务提供过程中，引入竞争机制；重新配置各个政府部门的职能、职责等。尤其其中的执行代理制具有特别重要的制度创新示范价值。（3）重塑政府核心部门的管理机制，引入绩效管理、产出控制等一系列新型管理机制，改革传统的文官制度，在人事管理中引入企业管理中广泛采用的绩效代理制、弹性工资制、弹性任期制，把公务员的工资待遇、升迁等与他的工作成果和工作绩效挂钩。（4）改革公共财政管理体制，下放财政管理权限，实行权责发生制会计制度，实行财政报告制，加强政府的财政监督等。

公共管理改革的多元模式

英国、美国、新西兰等国的新公共管理改革构成了20世纪80年代以来西方发达国家经济、政治和行政改革的主流，这些国家所推行的市场化和社会化改革方略，也集中反映了20世纪80年代以来世界范围的各国改革和发展的大潮流和大趋势。但是，这绝不意味着世界各国依循的都是同一种改革模式，走的是同一条改革道路。由于各国的历史发展路径、文化传统不同，政治结构、经济发展水平、社会结构、主流的意识形态和价值观念状况、社会政治力量对比等因素的差异，以及政治领导人的执政理念和选择趣向的不同等诸多变量的影响，各国的改革模式呈现趋异性的发展，从而构成了各具特色的公共管理改革的多元化模式。

英国著名公共管理理论家、改革分析家波利特研究分析了影响各国改革道路选择的要素，并在此基础上区分了各种不同的改革模式。波利特认为，各国的改革受到社会经济力量、全球经济力量、社会人口变迁、国家社会经济政策、来自市民的压力、新管理理念、政党政治理念以及各国政治行政体系的具体特点，政治领导人的具体选择等一系列因素的影响，各国进入变革进程的起点不同，选择何种改革以及执行某种改革的可行性不同，改革过程所可能遭遇的动力和压力不同，反馈的通道不同，就使得各国的改革不可能遵循同样的改革路线，改革的目标不同，改革运行的轨道不同，未来的发展趋向同样不可能趋于相同，因此，就不可避免地存在多种改革模式。在对十国公共管理改革的著名研究著作中，波利特和鲍克尔特由此提出了四种不同的改革模式：

（1）维持现状派。这些国家主要通过松绑、精简机构等改革措施，来“减轻”现存的官僚制度，同时通过收缩预算、加紧财务管理来节约开支，所采用的基本上是保守的改革战略，主要目标是通过一定的改革，使现行结构和模式更好地运作，从而尽可能地维持现状。德国和欧盟所采用的就是这样的改革战略。

（2）现代化派。与维持现状派的国家一样，这些国家也认同国家的重要作用，但是承认需要对行政制度的组织方式进行根本性改变，相对于维持现状派的国家，这些国家的改革战略也更加富有冒险精神。这些国家所推行的改革，一般包括结果导向或业绩导向的预算改革，强化绩效评估，适度放松僵硬的人事制度，权力下放，强调战略计划的功能等，主要属于政府管理结构和模式自身的调整和变迁。波利特和鲍克尔特把自己所研究的加拿大、芬兰、法国、荷兰和瑞典等国的改革归入这一类型。

（3）市场化派。属于这一类型的国家同样希望实现现代化，但是到底如何实现现代化，它们与属于现代化派的国家的看法不同，主张在公共部门内部引进更多的竞争和市场类型机制，因此可以说它们是市场化派。这些国家主要采用的改革措施包括在公共服务中引入准市场机制、大规模的签约外包制和市场检验，进行行政组织的公司化改造，在公务员管理中引入合同聘任制和绩效工资制，更多地招用临时工作人员等。澳大利亚、新西兰和英国属于这一类型的国家。

（4）小政府派。属于这一类型的国家，把任何可能私有化的东西全部实现了私有化，从而回归了守夜人式的国家，承担一些私人部门不能或不愿承担的核心职能。这一类型国家的改革，其核心就是大规模的私有化和公共部门组织的全面缩编。根据波利特等人的看法，这一类型的国家只有在右翼政治家和理论家的著作中才会完整地出现。但是在有关国家改革的特定时期，例如，英国撒切尔夫人执政的后期，1990年新西兰国家党执政期间，1996年澳大利亚自由党执政期间所采行的改革措施，与这一类别十分近似。波利特认为，美国的改革难于归类，因为它的改革既有很强的现代化因素，也有很强的市场化趋势。^[2]

波利特关于公共管理改革模式的这一看法，反映了许多有见地的公共管理理论家的共同态度。新公共管理概念的提出者、英国伦敦经济学院的胡德^[3]、挪威奥斯陆大学的汤姆·克里斯滕森^[4]、英国著名学者E.费利耶等在自己的研究中表达了类似的看法。以费利耶为例，在《行动中的新公共管理》一书中，他从国际视角分析了各国开展的新公共管理改革运动，指出新公共管理绝不仅仅是英国一种狭隘的发展现象，而是一种国际化的潮流。但是，奥斯本和盖布勒所认为的各国对于新公共管理存在着普遍的共识，存在着全球趋同的趋势的观点，则是一种过于简单粗放的看法，反映了他们的思想中可能确实蕴涵着赤裸裸的盎格鲁—撒克逊民族中心主义倾向。实际上，由于世界各国历史发展路径的不同、文化的差异以及政治和管理领导的差异等各种变量的影响，各国新公共管理改革当然具有各不相同的理念、目标和内容，因此存在着各不相同的新公共管理改革模式。费利耶进一步把新公共管理改革模式区分为盎格鲁—撒克逊模式（Anglo-Saxon Contexts）和欧洲模式（European Contexts），把英国、美国、新西兰、澳大利亚等他称为盎格鲁—撒克逊模式国家的改革，与法国、德国、瑞典以及前苏联、东欧社会主义阵营国家等欧洲大陆国家的改革模式明确进行了区分。^[5]

[1] 参见解亚红：《“协同政府”：新公共管理改革的新阶段》，载《中国行政管理》2004年第5期。

[2] 参见克里斯托弗·波利特和海尔特·鲍克尔特：《公共管理改革——比较分析》，夏镇平译，上海译文出版社2003年版，第二、三、四章。

[3] 参见Christopher Hood，“A Public Management for All Seasons”，Public Administration，69:1，Spring，1991，pp.3—19.

[4] 参见汤姆·克里斯滕森、佩尔·勒格莱德：《新公共管理——观念与实践的转变》，刘启君等译，河南人民出版社2003年版，第35页。

[5] Ewan Ferlie，Lynn Ashburner，Louise Fitzgerald，and Andrew Pettigrew，The New Public Management in Action，Oxford University Press，1996，pp.15—24.