人权外交：内容、基础及公民自由问题——兼评毛寿龙《美国的人权外交：是保护人权还是侵害人权》

《美国的人权外交：是保护人权还是侵害人权》^[1]是一个很好、也是很大的题目。作者毛寿龙先生试图以美国宪法为根据，把美国保护公民个人权利与其对外的人权外交联系起来。不过，他的论证不够清晰，逻辑似乎也存在问题。笔者在此提出若干商榷意见，求教于毛先生和其他感兴趣的读者。

首先要明确的一个问题是，什么是美国的人权外交？对此，美国和一些第三世界国家的理解就大不相同。以中国为例，在中国政治——学术语境中，美国的人权外交被理解为美国出于自身的国家利益，以保护和倡导人权做幌子，损害他国主权的外交行为。每年一本厚厚的国务院人权报告和美国在日内瓦一年一度的联合国人权会议上的表演就是美国人权外交的突出表现。显然，这是个有价值判断的贬义词。

在美国的学术语境中，它的含义就迥然不同。它一是指以倡导和保护人权为核心的具体外交行为，比如一些颇有争议的人道主义干预（humanitarian intervention）就可以说是人权外交。二是如毛先生所指，“美国政府对自己认为不遵守人权原则的国家进行广泛的谴责，并要求这些国家尊重人权，停止侵害人权的行动”。这第二种情形既可以针对美国的朋友，如卡特期间美国对其朋友——第三世界独裁国家的制裁，和今天美国批评以色列对巴勒斯坦人滥用暴力；也包括以人权作为借口，批评打压现实和潜在的对手，迫使对方作出一定让步，如卡特政府20世纪70年代对苏联的人权攻势，美国布什和克林顿两届政府80年代末和90年代初对中国的经济制裁。

因此，对美国的人权外交必须有所区分，批评也必须有的放矢。特别是在人道主义干预日益为国际社会接受的情况下，不分青红皂白地批评美国的人权外交，有时难免会有助纣为虐之嫌。因此，在联合国表决美国倡导的人道主义干预行动时，中国一般不轻易否决，或是弃权，或是有条件地赞同。

其次，人权外交的基础是什么？像美国所有的外交活动一样，美国的人权外交必然受到其国内的制约，人权外交所需的经费需要国会的拨款，总统为人道主义干预而对外用兵，也受到1973年《战争权力法》（War Power Act）的一定制约。而美国倡导的人道主义干预之所以能够得到相当多国家的响应，还因为它多少能够在《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）等国际人权法那里找到一些根据。

毛先生引用美国宪法学家路易斯·亨金（Louis Henkin）的观点来说明“美国的人权外交，实际上缺乏现实的宪法基础”，似乎有些文不对题。亨金所强调的是，美国宪政结构中对总统的外交权约束不够。在他看来，不光是美国的“人权外交行动应该受宪法的约束”，而且美国所有重要的外交活动都应当受到美国宪法的约束，从而使美国人的个人权利免于成为美国外交行动的牺牲品。需要注意的是，亨金关注的是美国人的权利，而没有讨论美国的一些外交活动对他国人民权利所造成的重大损害。

为了说明自己的观点，毛先生引用了亨金长长的一段话：“宪政意味着对个人权利的尊重，对外事务——与其他国内事务一样——也应该毫不例外地对个人权利给予尊重。民主也要求尊重个人权利，一个民主的对外政策亦必须给个人权利以相当的重视。事实上，由于我们（美国）对外交往中的大部分事务都不太受权力分立、制衡和联邦制等原则的制约，同时，由于在对外交往事务之运作中，我们的代表的责任或者说明责任也都不够强，所以对个人权利的要求就面临着随时成为对外事务的牺牲品的危险。”^[2]

这实际是亨金《宪政·民主·外交》一书的结语。如果对照亨金的全部论述，就很容易得出结论，这段话实际上与美国的人权外交毫无关系。因为他讨论的是美国宪法及宪政实践中，总统外交权所受的制衡非常有限这一特定现象。他的担心是，总统外交权力过大，结果可能会出现总统滥用权力，从而损害美国公民个人自由和权利的现象。这里主要是指总统作为美国军队总司令动用武力的情况，动武就会有美国人的伤亡，自然就会出现伤亡是否值得，权利是否受到损害的问题。

又次，美国的外交活动是否受到美国宪法的约束？毛先生给出的“美国的外交行动不受宪法的制约”的命题和给出的理由都很成问题。第一，主体不明确。因为美国宪法的外交权分属于美国总统（行政当局）和国会（立法部门），因此也就需要明确究竟是哪一个部门不受宪法制约。第二，虽然在美国宪法中，甚至没有提到对外事务（foreign affairs）或外交（diplomacy）的字眼，但也不能说“美国的外交行动不受宪法的制约”。比如只有国会才有权处理对外贸易和对外宣战，总统不能；总统有权缔结条约和任命驻外使节，但需要参议院的批准，等等，这些难道不是美国宪法对外交活动的限制？第三，作者似乎想说明，与美国国内事务不同，美国政府，特别是行政当局在外交上的权力极大，没有受到司法审查制度的制约，因此，当以代表国家利益名义出现的外交活动与美国公民的个人权利出现冲突时，“任何人都会倾向于选择以国家利益的名义损害个人权利”。这个看法正是亨金想提醒读者注意的。

不过，情况也没有像毛先生所说的那样绝对，30年前著名的“五角大楼文件泄密”（Pentagon Papers）就是一个绝好的反证。当时（1971年）一位有正义感的美国国防部官员埃尔斯伯格，在接触到国防部许多有关入侵印度支那的绝密文件后，对美国政府以国家利益为由欺骗公众，进行侵略战争的做法深恶痛绝，毅然决然地把这些文件捅给了《纽约时报》和《华盛顿邮报》。虽然文件并没有涉及尼克松政府，但它仍然以危害“国家安全”为由试图阻止文件发表，但联邦最高法院最后裁定《纽约时报》和《华盛顿邮报》胜诉，它们的做法受宪法第一修正案“新闻自由”的保护。阻止不了新闻界，美国政府便拿埃尔斯伯格开刀，以“泄露国家机密”等罪名把他送上法庭，但埃尔斯伯格仍在“言论自由”的宪法保护下胜诉。显然，从美国政府的角度讲，这一事件以及有关法院的判决是“选择了以个人权利的名义损害了国家利益”，而非相反。

再次，外国人在美国是否享有该享有的权利？为了抨击美国人权外交的虚伪性，毛先生特别提到美国政府对待在美国的外国侨民也不友好。指出：“在美国的外国人并不享有美国公民那样的权利。”这一说法的漏洞非常明显。因为在美国的外国人有多种多样，有合法的居民也有非法的移民，有暂时的寄居者，也有永久居民（即所谓绿卡一族）。而美国公民的权利也数不胜数。也不知毛先生究竟指的是哪些权利；是一部分权利，还是所有权利。根据美国宪法判例，在美国的外国侨民是享有《权利法案》中所规定的公民自由（civil liberty，从俗，实际上在这里译为公共或民事自由更为恰当）的。这也是美国这个国家对国际恐怖主义者防不胜防的一个重要原因。有鉴于此，在“911”事件后，美国国内要求限制外国侨民上述自由的呼声甚嚣尘上，出现了违反侨民公共自由的现象和趋势。但在公民权利（civil right）方面，外国人的确享受不到美国人那样的政治、经济和社会的权利，这在现代民族国家中是再正常不过了，否则就是天下一家了。毛先生在美国呆过，想必不会不知道绿卡持有者除政治权利外，可以享受美国人所有的其他权利，而一般的合法居民，也能够享受一些社会权利，比如他们的孩子可以上免费的公立学校，不至于要像那些在中国城里的农民工那样，为自己的孩子上公立学校缴纳一笔巨额的赞助费。

最后，美国外交行动不尊重人权，是否“在很大程度上与美国最高法院有意回避和服从相关”？的确，如毛先生所言，在美国“司法审查实践中，美国最高法院把任何直接与对外政策相关的问题排除在司法审查的范围之外”。但是，这远不足以说明，如果最高法院进行司法干预，就可以消除美国外交中不尊重人权的现象。作为美国三权分立的一个部门，最高法院通过司法审查对立法和行政部门的行为构成了一定的制约，特别是在保护美国人个人权利，如黑人民权和刑事被告的权利问题上。不过，这一制约作用实际上相当有限，首先是因为最高法院一向被动，采取“不告不受理”的原则，其次是因为它毕竟与行政和立法部门拥有基本上共同的价值观念。因此，即使毛先生的良好愿望成为现实，即美国最高法院对美国的人权外交进行司法审查，美国的一些损人利己的外交行为也不会改观。由于美国最高法院一向标榜政治中立，竭力回避政治问题，指望最高法院卷入作为高级政治的外交问题几乎是天方夜谭。早在200年前，被美国认为最伟大的最高法院首席大法官约翰·马歇尔就为最高法院的责任定了一个基调：“法院的权限仅仅是决定个人的权利”，政治问题，“绝不能由法院来裁决”。

政治学中有句名言，“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”。美国人对此深信不疑，为此它的建国之父建立了相当完善的三权分立制度。但是，美国人在冷战后的今天，却竭力维护它的惟一超级大国的地位，寻求绝对的安全，甚至是绝对的权力，这集中体现在它对武力的倚重和内容广泛的导弹防御计划中。因此，美国在国际上的这种绝对权力必然会损害他国的主权和人权。美国和北约在科索沃进行的人道主义干预所导致的灾难就是明证。在没有其他世界大国来制约美国霸权的客观条件下，遏制美国某些损人利己的外交做法，看来只能借助于世界正义的舆论，借助于美国人民通过选票来制约他们的政客。这虽然不是有效的办法，但要比美国的“最高法院的司法审查”现实得多。

（路易斯·亨金著、邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，三联书店1996年版。本文于2001年8月30日完成初稿，2002年12月12日修改。最初发表在电子期刊《世纪中国》）

[1] 〔新加坡〕《联合早报》2001年8月26日。

[2] 路易斯·亨金著，邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，三联书店1996年版，第155页。