3.2 现代西方财政理论的发展

3.2.1 概 述

进入20世纪以后，西方国家发生了多次经济衰退，尤其是1929—1933年的经济大危机，席卷了整个资本主义世界，导致西方各国经济萧条和社会动荡。面对这一状况，许多经济学者意识到，古典经济学家所宣扬的自由市场经济能自动走向稳定、保持平稳发展、充分就业的理论已不适应实际情况，世界需要一种新的观念和做法来改变当时的局面。于是，在实践中，1933年罗斯福就任美国总统，开始了著名的“罗斯福新政”，其主要内容有：加强对银行、信用、货币的控制和对工农业生产的干预，大规模建立社会福利体系；在理论上，1936年凯恩斯出版了他的巨著《就业、利息和货币通论》，提出了完全与古典经济理论不同的观点，提出了国家干预经济生活的基础理论依据，很快引起西方经济学界的轰动。随着凯恩斯主义经济学的兴起，财政理论也发生了重大的变革。

具体来讲，凯恩斯主义财政理论与古典财政理论针锋相对，他提出了以下主要观点：由于有效需求不足，自由市场经济不能保持总供给与总需求的平衡，常常导致经济萧条和失业，因此国家必须出面来刺激需求，干预经济；在财政活动中，政府无需控制财政收支规模和避免对私有经济的干预，同时也无需刻意追求财政的收支平衡，一切以国民经济稳定发展、价格平稳、充分就业为目标。

与古典财政理论相比，凯恩斯主义已经完全突破了“纯财政”的基本框架，把财政理论研究的出发点放在与经济运行的关系上，认为财政活动应围绕充分就业和经济增长这一中心来进行，财政的规模和平衡只要不对整个经济产生负的影响，就不再是重要的问题；并且更进一步，在凯恩斯主义的理论中，财政活动直接参与经济运行，构成了国民经济中不可缺少的一部分。从古典财政理论到凯恩斯主义财政理论，是从纯财政理论到功能财政理论的根本转变，这一转变不仅为20世纪中期西方国家经济发展提供了新的思路，而且也大大拓宽了财政学本身的研究范围，为20世纪后期财政理论的发展奠定了基础。

凯恩斯之后，长期占据西方财政学说主流地位的是以萨缪尔森为代表的新古典综合学派。新古典综合学派既在一定程度上继承了凯恩斯的宏观经济理论，又对此加以一定的修改和创新。但是，20世纪70年代，面对经济的滞涨局面，他们没能提出非常灵验的药方来，受到了现实经济发展的深刻挑战。当时的各非主流学派纷纷向其发起挑战，这些挑战可以概括为两个方面：一是仍然从宏观视角探究政府应有的作用。例如，以弗里德曼为代表的货币主义、卢卡斯等为代表的理性预期学派以及供给学派等，尽管他们各自的分析侧重点有所不同，但结论却都基本指向一个方向，即政府进行宏观干预的能力是非常有限的。二是深入到政府制度内部，探讨政府制度的局限性。这一探讨又都以经济人假设作为基本的前提，主要的学派包括以布坎南、阿罗为代表的公共选择学派，和以哈耶克为代表的新自由主义学派。尽管他们的学说侧重点有所差异，但都提出了“政府失灵”这一问题，这一概念现在已被写进了绝大部分财政学教科书中。正是由于从新古典综合学派“政府无所不能”的观点向“合理理解政府局限性”认识的进化，20世纪80年代以后，西方各国财政实践中发生了一系列新变化，如国企私有化、消除赤字财政等。其共同指向是尽可能地减少政府的干预，更充分地发挥市场的作用。

现代财政思想史发展主线的实质是对政府作用的理解。在200多年的历史中，这种理解基本上经历了一个否定之否定的过程，即从亚当·斯密所提倡的“小政府”到凯恩斯主义所倡导的“大政府”，再回归到对政府作用局限性的重新认识、重新缩小政府活动的范围。正是在这样的一个螺旋式上升过程中，西方财政思想在不断地发展着。

3.2.2 凯恩斯主义的财政理论

凯恩斯严厉批判了萨伊定理以及新古典主义提出的资本主义经济可以通过自由竞争而自动保持均衡的理论。在他看来，经济危机的原因在于有效需求不足。因此，国家必须出面来刺激需求、干预经济。在财政活动中，政府无需控制财政收支规模和避免对私有经济的干预，同时也无需刻意追求财政的收支平衡，一切以国民经济稳定发展、价格平稳、充分就业为目标。

凯恩斯认为，通过财政收入、支出、赤字预算政策来调节社会总需求，实现经济的稳定是主要的方法。他指出：“有几件事情，现在操之于私人之手者，将由国家集中管理；但是还有许多活动不受影响。国家必须用改变租税体系、限定利率以及其他方法，指导消费倾向。还有，仅仅依赖银行政策对利率之影响，似乎还不足以达到最适度的投资量。故我觉得，要达到离充分就业不远之境，其唯一办法，乃是把投资这件事情，由社会来综揽。”凯恩斯从萧条的经济现实出发，认为财富的增长不仅不是富人节约的结果，反而因节约而阻挠财富的增长，因而运用赋税政策会使消费倾向明显增长。被凯恩斯所重视的提高消费倾向的赋税政策，是由累进所得税、资本利得税及遗产税为中心的赋税体制。税收政策的具体措施一是改变税制结构模式，从原来的以间接税为主的税收结构体系改为以所得税、遗产税等直接税为主的税收结构体系；二是改变税率形式，由固定的和比例的税率改变为累进的税率。凯恩斯还主张征收高额的遗产税。凯恩斯提出的有关税收政策方面的主张，其目的是消除社会上收入分配不公平的状况，刺激私人消费的提高，并促进投资增长。

凯恩斯十分强调政府财政支出手段的作用。在凯恩斯看来，要实现充分就业的目标，政府必须提高有效需求。从个人的消费需求函数看，消费倾向是一个比较稳定的函数。尽管政府也可以采取措施提高民间消费倾向，但到底能取得多大的效果令人怀疑。因此，用公共投资政策来提高有效需求，引诱民间投资，就能够给就业水平带来显著的变化。凯恩斯极力主张国家多负起直接投资的责任，设法增加并补充投资引诱。为此，如果税收不足，应发行公债来筹集财源。

凯恩斯认为，公债对于一国的经济是有益的，它有利于刺激经济增长，有利于刺激经济复苏，有利于扩大就业，并可以为经济的发展提供有益的外部环境。凯恩斯的公债理论是与其扩大政府支出、提高有效需求的政策主张联系在一起的。公债是解决有效需求不足的一个良策，政府可以通过举债来弥补财政赤字，保证政府用于增加社会消费和投资的资金需求。凯恩斯还指出，即使政府预算收支平衡，只要经济尚未达到充分就业，政府仍然可以发行公债，以举办公共工程。这样做的好处就是可以直接扩大就业量，以政府投资带动私人投资，从而充分利用闲置的劳动力和资本，促进经济繁荣。当然，在实现充分就业以后，就应注意举债的负面效应。

推行上述财政政策，必然会带来一个问题，就是破坏财政收支的平衡，导致赤字。对此，凯恩斯主义者也在理论上作了解释。他们认为，不能用财政预算收支平衡的观点来对待预算赤字和预算结余，而应从反经济周期的目的出发来利用预算赤字或结余。根据这一出发点，20世纪五六十年代凯恩斯主义提出了周期预算的概念。所谓周期预算，就是不要求财政收支在每一年度都实现平衡，只要求在一个经济周期中实现平衡就可以。

3.2.3 新古典综合学派的财政理论

新古典综合学派是产生在美国的一个后凯恩斯主义的重要学派，20世纪70年代后开始改称后凯恩斯主义主流派。新古典综合学派的代表人物是美国经济学家萨缪尔森、托宾、索洛等。所谓“新古典综合”，其涵义是将马歇尔的新古典学派的微观经济分析与凯恩斯的宏观分析综合起来，以弥补微观经济学和宏观经济学的巨大裂缝，从而形成一个更为完整的经济学理论体系。

新古典综合学派秉承了凯恩斯主义的国家干预论，认为政府应该通过财政政策和货币政策，加强对经济生活的干预，以保证私人经济得到充分的发展。他们认为，从20世纪开始，由于生产手段社会化和消费社会化的倾向日趋明显，国家对经济的影响也日益显著，因而公私混合的经济制度有可能取代自由资本主义制度。在萨缪尔森看来，政府对外防御敌国入侵、对内维持社会治安是当然的职能。此外，政府还具有经济方面的职能，即效率、平等和稳定。他说：“市场机制在许多领域决定价格和产量，而政府却通过税收、支出方案和规章制度来调节市场。市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”

在财政支出理论方面，新古典综合学派并不完全赞同凯恩斯的财政支出理论，他们认为政府直接投资于公共工程项目往往需花费较长的时间，因而会错过时机，不仅不能起到经济稳定器的作用，反而会成为经济周期的扩大器。所以，他们主张政府的公共投资必须根据经济的实际情况进行较长时期的规划，而不是一种权宜之计。他们还批判了赤字会挤出投资的观点，反对平衡预算，推行赤字预算。

新古典综合学派同意庇古关于税收的观点，即征税体现了政府将部分经济资源——社会产品和劳务——从私人手中转移到了政府手中。他们将征税原则归纳为两个：一是利益原则；二是牺牲原则。所谓利益原则，就是认为人们应当根据他们从政府活动中期望得到的收益的大小来纳税；所谓牺牲原则，就是赋税的安排应该使社会的收入再分配是公平合理的。

新古典综合学派认为，税收的宏观调节作用表现在两个方面：一是税收的自动稳定器功能；二是有意识地调节税率，实行相机抉择的财政政策。第一方面的功能主要是通过累进税率的所得税制来体现的。在经济繁荣时期，国民收入的增长带来税基的自动扩张，即使在税率不变的情况下，税收收入也会随之增加，这样就有利于抑制过热的总需求，保持经济的稳定，防止通货膨胀的发生；反之，在经济萧条时期，税基随国民收入的减少而自动降低，税收收入也随之减少，这样就有利于资源留在私人经济部门，使得私人消费和投资的增加成为可能，从而促进经济走向繁荣。所以，税收的这种功能被称作是经济的自动稳定器。但是，要想使这种自动稳定器很好地发挥作用，关键还要合理地设计税收结构体系。税收的第二方面的功能要在人们充分认识了税收这一经济杠杆的基础上才有可能实现。它要求政府清楚地认识到一国所处的经济时期，然后通过税率的调整来有针对性地“熨平”经济的被动，使经济保持稳定和增长。

新古典综合学派继承和发展了凯恩斯的理论，主张不仅在经济衰退时推行赤字财政，在经济上升时期也推行赤字财政。萨缪尔森认为，公债是国家贯彻执行补偿性财政政策以稳定经济的有力武器。当政府募集公债用于投资时，它还是有可能造成负担的。

萨缪尔森虽然认为应考虑公债的真正负担，如外债、税收所造成的效率损失和资本替代问题，但是不必过于夸大这些负面效应。萨缪尔森对政府利用公债来调控宏观经济表示赞同和支持，这种积极的态度对美国当时的财政政策产生了极大的影响。

3.2.4 供给学派的财政税收理论

供给学派是20世纪70年代后半期形成的一个西方经济学流派。为了摆脱资本主义经济滞胀的局面，以拉弗、吉尔德、费尔德斯坦、埃文斯等为代表的经济学家重新拾起了萨伊定理，批判凯恩斯主义的需求管理政策，并提出减税、减少国家干预、采取紧缩货币政策等一系列主张。这些主张受到美国总统里根的重视并得到采纳，供给学派也一时声名显赫。他们的减税政策正是建立在拉弗的“拉弗曲线”基础之上的。

一般情况下，税率提高意味着税收收入的增加。但是，当税率超过一定限度时，税率的提高对税收收入的影响会被税基的缩小所抵销。拉弗认为，这时提高税率不仅不会增加税收收入，反而会使之减少。图3-1所示为拉弗曲线，反映了税率、税收收入与经济增长之间的函数关系。

在图3-1中，横轴代表税率，纵轴代表税收收入。税率从原点开始，最初为0，然后逐渐提升，最终到100%。税收收入从原点开始，随着税率的变化而变化。在原点0处没有税收收入。随着税率增加到t0，税收收入达到最高额。当税率超过图中t0点时，就会影响人们劳动、储蓄和投资的积极性，从而导致税基减少的幅度大于税率提高的幅度，税收收入反而减少。图中的阴影部分被称为税率禁区，当税率进入禁区后，税率与税收收入呈反比关系。图中的A、B两点，尽管B点的税率比A点高，这也意味着纳税人的税收痛苦指数更高，但政府在A、B两点取得的税收收入是一样的。因此，政府应避免将税率设置到禁税区。当税率为100%时，没有人愚蠢到还要去工作，政府也不可能得到税收收入。总体而言，拉弗曲线是一条两头向下的倒U型曲线。

拉弗曲线说明了税率与税收收入和经济增长之间有着紧密关系：

第一，高税率不一定会取得高税收收入，高税收也不一定需要高税率。因为高税率会挫伤生产积极性，削弱经济主体的活力，导致经济的停滞或下降，高税率还往往带来过多的减免和优惠。

第二，取得同样多的税收收入可以采用两种不同的税率，政府应选择没有落在禁税区的低档税率。低税负刺激了劳动者的劳动意愿、储蓄意愿和投资意愿，有利于促进经济增长。

第三，税率和税收收入及经济增长之间的最优结合在实践中少见，但在理论上证明是可能的。图中的E点，是税制设计的理想目标模式，也就是最佳税率。

最近几年世界上许多国家都在开展减税活动，一方面与经济发展前景不明朗、不确定性加大等因素有关，另一方面也与全球化步伐加快、资本和人力资源自由流动的速度加快有关——资本和人力资源大量流向税率低、获利能力强的国家和地区。低税率促进经济增长主要通过两种机制：一是较低的宏观税率可以导致较高的要素收益率，而较高的收益率会刺激这些生产要素的供给，从而提高总产出水平；二是低税率国家的各种税收刺激，使资源从低生产率部门或经济活动转向高生产率部门或经济活动，从而提高了资源使用的整体效率。这意味着，减税不仅是某个国家的孤立行为，更是在竞争力量倒逼下相关政策联动的结果。高税负的国家可能在竞争中处于不利地位。

基于以上命题，供给学派提出了以下政策主张：

其一，在财政收入方面，主张减税。供给学派认为高税率是美国储蓄率和投资率下降、劳动供给减少、逃税漏税严重的罪魁祸首，解决这些问题的根本出路在于减税。降低税率后产生的供给效应不仅可以刺激人们劳动的积极性、增加劳动供给，从而降低失业率，而且可以提高储蓄和投资的积极性、增加资本存量，提高国民收入水平，消除通货膨胀。在这里需要提到的是，供给学派主张减税不同于上面所提到的凯恩斯主义根据不同经济风向交替使用增税、减税手段的那种暂时的减税，而是大规模的、持久的减税，而且前者主张降低个人所得税的边际税率，后者主张降低个人所得税的平均税率。

其二，在财政支出方面，主张削减政府支出，尤其是社会福利支出，加强私人领域的活动。第二次世界大战以后，西方各国普遍建立了完善的社会福利制度，每年的社会福利支出成了财政支出中最大的部分；此外，军费开支、公共产品生产的开支也日益增加。在供给学派看来，福利费用从增加政府支出和增加税收两方面产生了不利于供给的效应，并且助长了穷人依赖政府的思想，减少了劳动供给，加之政府购买和建立国有经济，使公共经济在整个国民经济中的比重增加，由于公共领域生产活动的效率普遍低于私人领域，因而不利于生产和产量的提高。

供给学派以拉弗曲线为依据，从减少税收对人们的负担的角度着眼，提出了减税的主张。他们反对凯恩斯的宏观管理政策，又回复到古典主义时期的自由放任的经济思想上去，所以遭到另外一些经济学家的反对、异议，认为其观点和主张也都无甚高明之处。虽然如此，他们的理论切合了实际，在现实经济中运用取得了良好的效果。

3.2.5 新政治经济学派的财政理论

新政治经济学派是在20世纪30年代以后逐渐发展起来的，特别是在50、60年代以后有较快发展。由于市场缺陷的客观存在，以及以萨缪尔森为代表的新古典综合学派并不能对现实问题进行有效的解释，西方经济学界掀起了一股向“古典政治经济学回归”的思潮，并由此诞生了所谓的“新政治经济学”。“新政治经济学”包括了一些相互关联又有所区别的经济学流派，主要有以布坎南为代表的公共选择学派和以哈耶克为代表的新自由主义流派。这些流派常常将自己的学说渊源上溯到亚当·斯密的经济自由主义思想，其基本观点是：市场经济是完善的，政府对经济的干预是有害的，应倡导实行竞争性的自由市场经济。“新政治经济学”将经济人行为的假设引入到非市场制度下的经济分析中，对市场和政府作为配置社会经济资源制度的相对优势和弱势都有新的看法、理解。

作为公共选择学派的代表人物，布坎南批判了凯恩斯的宏观财政理论，认为其失败的原因在于忽视对政府和政府制度的研究，用一种一时奏效的政策去取代长期存在的经济规则。对于政府的财政政策，他按封闭经济状态和开放经济状态分别加以考察。他虽然赞同有时政府可采用赤字财政政策，但坚决反对中央政府用举债来弥补赤字。布坎南比较了税收和公债这两种政府筹资手段，指出公债将负担转移到了未来，加重了后代纳税人的负担，使现时的政府规模不断扩大。对政府发行公债来弥补财政赤字，布坎南持反对态度。哈耶克是著名的自由主义者，他坚决反对凯恩斯学派的主张。在他看来，应充分尊重消费者主权，充分信任市场机制的自我调节功能，政府用财政政策等手段来配置资源只能降低经济效率，使经济陷于不稳定之中。他还特别反对凯恩斯提出的扩大政府支出、用通货膨胀来医治失业的主张，他认为这种方法不仅无效，而且还给经济带来很大的负面影响。

公共选择学派研究了政府的公共经济决策是如何产生的、会导致怎样的经济结果。他们研究了不同类型的几种政府决策机制：直接民主决策机制、集中决策机制、间接民主决策机制。它们的运行特点都是通过对公共支出项目的分析被揭示出来的。

由于维克塞尔—林达尔机制中所要求的“一致同意”在现实中很难做到，而且通常信息成本也不可能为零，所以，最常见的是多数票决策的直接民主决策机制，即在政府决策方案付诸全体选民表决时，只要赞成票占多数，该方案即获通过。在实际运用中，多数票规则通常有简单多数（1/2以上的投票者表示赞成）和2/3多数（2/3以上的投票者投赞成票）两种。一般情况下，比较不重要的政策方案只要取得简单多数即可，重要的政策方案则须取得至少2/3选民的同意。

集中决策机制是指由一个人或者一个人数很少的集体独立地作出政府决策，决定公共项目的种类、成本分类方式和规模的政府机制。在这种机制下，当权者可以参考他人意见，但他又是独立的，可以按自己的意愿作出决策，并且决策权不受他人影响和约束。这一点使集中决策机制区别于间接民主决策机制。多数票规则决定的直接民主决策机制要产生公共政策，通常耗时长、成本高，还会由于种种原因无法产生前后一致、合乎逻辑的决策结果。集中决策机制在这些方面则恰好相反，由于参与决策的人数少，一般可以以较低的成本和较快的速度作出决定。在战争时期或军队中，集中决策机制常常是非常必要的。

在现实中的大多数场合，公共决策机制总是民主与集中相结合的某种形式。一种典型的制度就是间接民主决策机制，即由全体选民先通过投票，选举出一定数量的代表，并授权这些代表来代表选民作出公共决策。由少数代表来进行决策显示了这一机制所包含的集中性，使得它区别于直接民主决策机制，有利于减少决策过程的复杂性，并相应节约决策成本；又区别于集中决策机制，能够更好地反映大部分社会成员的偏好要求。间接民主决策机制是一种民主与集中的混合体，其决策结果将取决于这一机制的具体细节，如选举的方式（是等额选举还是差额选举），选民们对候选人的了解程度，是地区性选举还是全国性选举，哪些事由全民公决来决定、哪些事可由代表集体决定、哪些事可由最高行政负责人单独决定等等。