从十九大报告看新时代国企改革的热点

随着中国进入社会主义初级阶段的新时代，国企改革也进入新的时期。无论是混合所有制改革，还是供给侧结构性改革，亦或是国企重组，都被写进了十九大报告，并且被作为国企改革的重点内容予以论述。

显然，前五年国企改革全面推进、夯基垒台、重点突破、积厚成势、积累经验。十九大后，预计党和国家将以更大的力度推动国企改革，十九大在宏观层面做出了方向定位与指引，而接下来的十九届三中全会将对新时代的国企改革做出再部署，对2035年前的国企发展提出新时代的任务。

十九大报告治企新理念：制度与体制分开阐述

十九大报告关于国有企业改革有两大段。第一段讲经济制度，第二段讲体制内容，第三段是在现代经济体系的供给侧改革段落里，放在发展范围来说的。

先回顾十八大报告：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”这里是把制度与体制放在一起说的。

再看十九大报告：有两段，1、“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。”

2、“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”

十九大报告，对于国资国企改革的时代背景、方向、原则、使命任务、目标、途径、要求，做出表述，对于国资监管、混改、重组、国际化与供给侧改革，讲清楚，说到位，也澄清了是非，统一了思想。

连续四次坚持“两个毫不动摇”表明对初级阶段的清醒认识

十九大报告中延续了之前十六大、十七大、十八大中关于坚持“两个毫不动摇”的提法”。党的十九大报告之所以强调“两个毫不动摇”，首先是考虑到我国现有的生产力发展水平。我国正处在社会主义初级阶段，生产力水平不高，非公有制经济对国民经济的发展还具有积极作用，我国在所有制结构方面只能实行公有制为主体、多种经济共同发展的格局。在一个存在多种矛盾的事物中，必然有一个主要矛盾，它规定着、制约着其他矛盾的存在和发展。我国之所以是社会主义社会，从经济上说，就是因为公有制占主体地位。一旦公有制丧失了主体地位，社会的性质就会发生根本的变化。而国有经济为主导，国有经济保持强大的控制力和影响力，是公有制为主体的决定性的标志。我们必须承认的客观现实是，公有制经济必须占主体地位，国有经济必须发挥主导作用。

当然，如何让非公经济获得平等充分发展，也是近年来一直致力于完善的问题。从过去三十多年的改革经验来看，在国有经济战略调整、公有制经济发展壮大的同时，私有制经济也得到了长足的进步。只有坚持多种所有制经济共同发展，并能让各种经济都参与竞争、平等使用要素的平等发展的竞争环境。国有企业和民营企业才能形成相互之间的“鲶鱼效应”。两者在竞争中共同健康发展，而不是弱肉强食的零和博弈结果。

“做强做优做大”是新时代不容置疑的战略

从深化国企改革的角度考虑，要注意十九大报告中对于做强做优做大的表述。应当注意报告的用词，保值增值的是“国有资产”，做强做优做大的是“国有资本”，而没有用“国有企业”这个词。也就是说，做强做优做大的是资本，具有整体的特征，本质的特征，是一种价值形态，而不是单个的某一企业。有些国有企业是过剩产能，甚至是僵尸企业，就应该破产清退。这种提法，有利于思想解放、深化改革。

2017年全球财富500强榜单，中国增加到115家，紧随在第一的美国（132家），而远远超过处在第三的日本（51家）。一些上榜的中国企业属于能源资源性企业，技术含量不一定很高。然而，决定强的终极因素还是优。优的标志是质量体系、自主品牌、知识产权。这方面，我们与美国有很大差距，必须保持清醒的头脑。

要“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大”，我们还要注意，做强做优做大，是放在国资国企改革后面说的，是通过改革，实现做强做优做大这一目标。

国有资产流失仍然使人担心

十九大报告在国有资产管理体制改革在推动国有资本做强做优做大后面加上一句“有效防止国有资产流失”，表明这个问题仍然存在，做强做优做大后，就更令人担心了。现在央企资产总额已超过53万亿元，五年将近翻了一番，进入世界500强的央企几乎占到央企总数的一半。资产越大越多，国有资产流失的风险越大。国有资产流失已经出现了多种形式和多种渠道同时发生的现象，主要形式有：股份制改造和拍卖过程中国有资产的流失；假破产真逃债形成的国有资产流失；在产权交易过程中，评估机构恶意低估国有资产价值；假合资进行套钱；决策失误，造成巨额国有资产损失和流失；和国家工作人员乘企业关、停、并、转、包、租、合、卖等机会，利用职权进行贪污犯罪等。2015年11月《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》出来了，从体制机制制度上进一步筑牢国有资产流失的防线，为促进国有企业持续健康发展提供坚强保障。但是，是否有效，还不好说。这次，“防止国有资产流失”前面加上“有效”两个字，很值得咀嚼。

改革国有资本授权经营体制：重点是放权，授权

十九大报告对国有资本授权经营体制提的很概括，新时代的国有资本授权经营有怎样的新含义？解决哪些问题？代表着国资改革的一种怎样的方向？要完善各类国有资产管理体制，对于完善的路径，并没有讲其他话，只有一句改革国有资本授权经营体制。这个事说明什么：放权，授权。放权、授权给谁？就是要授权给投资公司、经营公司与实体公司。

国资监管体制的改革，是改革的重要一环。国资委通过放经营权、授所有权，从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。7月底，按照《方案》明确的时间表，69户央企集团公司和3200户央企子企业，必须在半年时间内完成从全民所有制到公司制的“变身”。也就是说，改制完成后，中央企业将全面步入公司制时代。完成公司制改制，对于央企建立现代企业制度至关重要，并且是混改、资产证券化等一系列改革的前置条件。下一步放权、授权，就是给公司。

国有资本授权经营体制，是1992年开始的。授权经营应定义为“国有资产授权经营（授权持股）是指政府将国家以各种形式直接投资设立的国有企业的产权授权集团公司统一持有，以确立母子公司产权关系。集团公司依据产权关系成为授权范围内企业的出资人，依法统一行使出资人职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”

2018年，国资要分类改革，分为投资公司、经营公司与实体公司。国有资产管理体制就是建立三层框架，把权力授给投资公司、经营公司与实体公司。下一步，所有权与经营权分开作为国企改革的核心，所有权授了，有利于焦点调到市场化经营上。

国资委有“布局”“结构”“重组”三件大事要做

十九大报告指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，”这里涉及各类国有资产管理体制，包括金融类、文化类资产。在十九大报告中，把国有经济布局优化、结构调整、战略性重组这三件事列出来，表明比其他事更重要。

诚然，供给侧结构性改革下的央企重组，有着明显的新特征。过去更加重视国企产业链的优化，现在要从大局出发，更加重视经济布局优化、结构调整。从十八大以来五年，18组34户央企实施了重组。尤其是2015年下半年以来，重组频率明显提升，而且规模和力度都很大，央企进入大企业时代。重组不是户数从98变成多少户，追求的是如何让央企的战略定位更准确，功能作用更有效的发挥、如何让央企的布局结构更合理、国有资本的效率如何进一步提高。

重点提及经济布局优化、结构调整，是更加重视提高国际竞争力的原因。未来顶层设计将更加重视经济布局优化、结构调整，从98变成80户左右的具有国际竞争力的特大型企业集团，是今后三五年大概率的结果。

混合所有制改革是深化国企改革最重要的内容

十八大报告并没有提到混合所有制经济，它最早出现是在十八届三中全会的公报中，在9月份，有人呼吁十九大前停止混合所有制改革。如今发展混合所有制经济写入十九大报告，这是极其重大的突破。报告在深化国有企业改革后面，就是一句话：发展混合所有制经济。可见地位极为突出。而发展混合所有制经济的目标说的也很清楚，就是要培育具有全球竞争力的世界一流企业。

这五年，混合所有制改革曲折迷离，是整个改革最大的热点之一，从这里开头，又在这里形成高潮。这也分为三个阶段：热议、有序等待、热潮，真是一波三折。尽管把混合所有制作为国企改革的重要突破口的指示如此清晰，但争议仍然喋喋不休，围绕联通混改方案出台，混合所有制的争论很激烈。现在，十九大为混合所有制改革问题做了定论，是一言九鼎，一锤定音。

很多人没有想到，发展混合所有制提到如此突出的位置。事实上，自从去年底的中央经济工作会议确定把混合所有制改革作为国企改革的突破口以来，三批试点犹如三支突击队，发起一轮一轮冲锋，势头很强。第二批突击队中金珠宝、中粮也开始公布方案了。第三批试点很快会出来。以上说的中央企业领域，还有一个是地方国企领域，已呈遍地开花之态。上下联动，可望在今年年底形成国企改革的突破之势。

2018年，国企混合所有制改革正在进入一个新时期，比我们多数人预料的要快，规模要大。

负面清单之外，民营企业都可以进

十九大报告指出：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”

什么是负面清单制度呢？就是列出清单，单子上没有的都可以干，民营企业都可以进。市场经济强调的是效率，垄断则阻碍了企业的效率提升和技术创新，这是已经被无数经济学理论所证明的事实。特别是在市场经济的条件下，市场的供求关系变幻莫测，企业单靠垄断，不能很好适应市场提出的灵活多变的要求。国企的能力不是在垄断政策保护下形成，而是在坚持市场化改革方向，勇敢地接受跨国公司的竞争压力和民营企业的竞争挑战中炼就。任何靠保护或者靠行政提供的准入壁垒而形成的垄断地位都是不能持久的。事实上，很多国企走向市场，活力充分挥发出来了。

下一步，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，会排到议事日程上来。很多制度要废除，从实际行动支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。

培育全球竞争力的世界一流企业，重要的是与美国企业竞争

党的十八大报告提出，加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司。而在十九大报告中，目标进一步升级，变为“培育具有全球竞争力的世界一流企业”，从“世界水平”到“世界一流”，“世界水平”与“世界一流”是两个标准，这便是新时代的标准。十九大把深化国有企业改革，发展混合所有制经济，与培育具有全球竞争力的世界一流企业，放在一起，是个突破。为国有企业提供了新的政策指导。

十九大报告指出“主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”。在经济全球化的今天，我国在国际竞争中面对的是实力雄厚、规模庞大、经验丰富的西方大型跨国公司。我们需要继续发挥集中力量办大事的制度优势，做强做优做大一批在国际市场上能与跨国公司同台竞争的大企业大集团，混合所有制经济将构成一带一路新的动力。无论对国有企业，还是民营企业，都意味着新的机遇，国企民企该如何把握？都是值得思谋的大事情。

中国目前具有全球最完备的工业体系，其工业产值已经大幅超过日本和德国，与美国规模相当。未来工业革命的竞争，可能主要在中美之间。在2021年左右，中国的500强企业可能会超过美国，中国开始进入创新型国家行列。在2027年前后，迟在2035年，中国GDP规模超过美国，位居世界第一，美国退居世界第二。伴随我国众多企业在创新领域正从“跟跑者”向“并跑者”进而向“领跑者”转变。“中央企业要实现‘做强做优，世界一流’的目标就必须努力打造世界一流的品牌。

供给侧结构性改革向深化阶段发展

在十九大报告中，习近平总书记用单独一段来讲侧结构性改革，内容远超过国企改革篇幅。十九大报告指出，要“深化供给侧结构性改革。建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。

显然，供给侧改革是国企改革前五年最为光彩的一笔。新一轮国企改革的突围就是从经济连续下行开始的。供给侧结构性改革，在不到两年的时间中所创造的改革红利，极为显著。通过“进”“退”“转”三方面的工作，央企积极向重要行业、关键领域、新兴战略行业集中，化解过剩产能，淘汰落后产能，同时加速转型升级，占领高端市场。这是属于牵涉中长期的重大变化，这正是供给侧结构性改革所期盼的境界。

现在，报告中讲了不少新内容。例如，“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。”在2018年，必然把经济结构战略性调整作为市场配置资源的主攻方向，继续去产能、去杠杆、去库存、补短板。

搁置的“分配制度”改革意味着将加快

十九大报告在两个“毫不动摇”前面有一段“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，在“基本经济制度”前面加上“分配制度”。基本经济制度和分配制度，是一个整体。现在十九大报告加上了，表明对分配制度的重视，对分配改革的重视。我国社会“不平衡”的矛盾，就包括分配的不平衡，包括贫富两极分化，已经不解决不行的地步了。改革开放到现在，国企内部的收入分配问题始终是阻碍国企发展的重要因素。起初是“脑体倒挂”，就是搞原子弹的不如卖茶叶蛋的，搞管理的不如生产一线的。随着实现年薪制，管理者与被管理者之间、工人与出资人之间出现了收入差距过大的趋势。现在，最突出的是“资本”与“劳动”在分配中的平衡问题，社会主义毕竟是按劳分配为主，产业工人是以劳动为主，这项改革还没有破题。一破题，事情很多。

当前深化国有企业改革，处理好国有企业内部的分配关系是一个坎。主要包括解决资本拥有者与劳动者、管理者与普通员工、二线管理者与一线员工之间的收入差距的三大问题。国企外部与民企、外企的分配关系平衡，也是一道难题。当然，在企业与国家间红利分配问题也要平衡。国有企业所有权属于全民，创造的红利理应由社会分享，更不能内部人控制、内部人分配。由国家通过财政支出的形式变成二次分配服务于社会保障，服务于各种关于民生发展的不时之需。只有这样国企发展的好处才能被老百姓共享，国有企业发展才能赢得更多老百姓的支持。

国资国企改革形成“体制”“机制”“结构”三大系统

十九大报告，突出国有资产管理体制与深化国有企业改革大改革任务。加上供给侧改革，国资国企改革形成“体制”“机制”“结构”三大系统。这一体系的基本特点是市场发挥配置资源的决定性作用，与此同时政府要更好地发挥作用。为此，国资国企改革的任务已经明确：一是要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加快完善社会主义市场经济体制。二是完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组；三是深化国有企业改革，发展混合所有制经济；四是继续推进供给侧改革；五是全面实施市场准入负面清单制度，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。六是以开放倒逼改革，发展更高层次的开放型经济；七是加快分配制度改革；八是结合国企改革，加快建立政府行政、现代财政、税收、社保的制度改革。

（2017年10月19日）