第八节 服务老年人的重要理念和发展老年人社会政策的因素
服务老年群体是谁的责任？中国社会一向认为照顾老年人是子女的责任。现今在香港地区，随着老年人口、老年人寿命、核心家庭以及双职家庭的不断增加，不是每个家庭都可实现这个理想，况且客观环境也未必容许子女完成奉养年老父母的责任。所以，政府有责任为有困难和得不到家庭照顾的老年人提供服务。在中国，由于独生子女政策，专家们一致建议建立以社区为中心的老年人服务体系，把居家养老与社会养老结合起来。
以美国为例，许多政策争论围绕着国家和当地政府等公共领域以及家庭和公司等私人领域展开。目前公私领域的争论依然存在，而且将持续很久，这种争论甚至出现在社会保障政策的形成上。直到最近，社会保障收入、医疗健康保险和1965年制定的《美国老年法》（Older American Act）中的社会服务明确解答了对老年人负责的问题。它是一个集体责任，通过政府来运作，保障任何到了规定年龄的老年人都有资格享受服务。大家越来越有一个共识，即老年人和其他残疾群体的问题只能通过当地政府、私营部门和个人共同努力加以解决。个人方面的努力诸如倡导、自助、家庭照顾、规划个人退休和个人投资。个人、家庭、社区、地方和全国政府的合作是非常重要的。老年政策不应该只是一个地方创意，因为地方政府可能没有足够的资源来提供服务。相反，他们极少有可能照顾到大多数老年人的需要。历史上，任何地方政府的地方分权政策都不能保证一致和公平对待无权力的群体。因此有必要由政府建立一致的、行政性的全国政策，从而使当地政府的花费最少。政策确实是以价值为基础的。换句话说，政策的形成是以一系列社会坚信的价值为基础的，可以称之为社会意识。老年人社会政策总体上反映了社会对于老年人的价值观（Mui & Shibusawa, 2008）。
发展老年社会政策的重要因素
在老年学领域，多种学科的教育和培训是发展老年人社会政策的最重要因素，因为专家能动员经济资源，制定合理、有效的政策、计划和项目。因此，人力资源和知识储备是老年照顾政策最重要的两个因素。此外，时间因素也十分重要。我们要认识到发展和改变一个系统需要时间。从1935年第一个美国社会保障法规颁布以来，美国的老年政策和项目用了70多年的时间发展成目前的立法，并在全国实施。在做好积极的心理准备的基础上，老年政策的发展及实施可能要对现有政府机构或系统进行重新建构，要有政府与民间机构的合作（public-private partnership）。例如，1965年的《美国老年法》就来自无数个满足老年人不同需求的规划项目，这些项目有老年人中心、营养供应点、送餐服务、居家养老照顾、家庭保健服务、养老院服务、信息和转介服务以及老年人义工服务等，美国的老年政策并不是完美无缺的，但正规的老年政策、项目设计和服务提供可以满足大部分老年人的需求。许多老年照顾项目和相关政策也在评估中。在香港，还没有系统阐述老龄化的公共政策，但与老年人相关的政策早在1965年发表的第一部社会福利白皮书就已提到家庭养老的目标。经过近40年的发展，老年政策也已渐趋成熟，积累了很多经验。老年政策将从科研中得益。社会政策和老年政策需要不断的评估，从而能够成为过去成功和失败经验的总结。社会政策的策划者和制定者将认识到实证科学经验对政策和项目发展、评估和决策的重要性。政策研究的另一个制胜关键是运行资金。发展可行、完整的社会政策都需要资金补助；在科技发达的当代社会，科学的评估政策和项目过程都是可行且必须的。没有评估，就好比无方向地驾驶汽车。虽然评估在短期内会花费很多，但从长远看，可以提高政策成本收益比，改善政策运行效率。
老年政策中，重要但仍待开发的是评估政策成本与收益比。老年政策专家需要评估“短期投入和长期受益”的政策成效。很多老年政策的受益可能在10年或20年之后方可见效，这需要在科研以及政策宣传中投入大量的精力。政策制定者必须重新认识到系统变化要付出的经济和人力代价，尤其是短期和长期收益之间的差距。就如香港的地铁规划。在地铁还没有建成的70年代，香港人乘坐小而破旧的公共汽车，常常人满为患。公共汽车服务极差，没有一辆公共汽车上有空调。经过了几十年的艰苦建设，在80年代中期，香港变成世界上拥有最好的大众交通系统的城市之一。这是一个“没有耕耘，就没有收获”的例子。我们必须先从改变成见开始。
老年政策另一个发展因素是鼓励政策创新。与上一个发展因素一致，政策创新在初期需要大量资源和时间的投入，也面临草创失败的风险。但政策制定者仍需要评估长期成本收益比，接受政策在短期执行过程中带来的不成功。成功的政策运行需要创新的勇气。在做好积极的心理准备的基础上，老年政策的发展及实施可能要对现有政府机构或系统进行重新整合，以便建立一个全新的老年人家居服务政策。在这一点上，知识就是力量：培训老年专业人士和政策制定者，了解老年人生理、心理、经济和社会需求以及政策执行过程。然后再规划项目和采取行动来满足老年人的这些需求。因此，政策的发展意味着情景、体系、实践、信念、行为的变化以及政策的创新。政策的创新包括有计划的介入、基础设施的建设、老年友善社区的政策约束、对公共资金的分配和管理等。
最后也是非常重要的因素，是对老年人口的关爱及社会责任。对老年人的关爱都应倾注如同对父母般的感恩之情。因此老年政策反映了社会对如何满足老年人需要作出的选择和计划。每项政策的目的都是支持老年人生活，让他们可以有更好的生活质量、寿命更长、活得更健康。老年护理需要团队合作，需要老年人及家人、政府和社区服务机构的共同努力。老年社会政策更需要群策群力，老年学领域的专家和学者的团结和合作是成功的关键。任何成功的政策和服务都需要政府官员、老年学专家、项目的策划者和提供者、私人赞助机构、基金会和老年消费者的共同努力。在规划过程中，老年群体本身的参与是非常重要的，老年人最了解自己的需要，也可以身体力行告诉决策者和项目策划者自己的经验和体会。在未来20年里，“生育高峰”出生的一代人将会成为老年人口主体，他们有更高的教育水平，可以提供人力和智力资源。过去的老年政策和服务已经不能满足他们的需求。他们更可能是老年服务计划的团队，而不仅仅是消费者。
§ 本章小结
1999年的联合国国际老年人节上，联合国列出了一系列老年政策和服务项目的原则。如果社会相信这些基本的重要理念，老年政策就是一个“必须”，要求政府优先考虑，并给予财政支持。老年政策规划是针对每一个人的，因为公平的老年政策将会影响到每个家庭。对于中年人来说，老年政策和服务项目实际上也有助于他的家庭、朋友和他自己，因为他们都会变老。如果我们想积极地思考和行动，我们需要规划合理的老年政策和有效的项目来提高老年人生活的质量。“生育高峰”一代中，一对青年夫妇要支持照顾4个及以上的老年人（包括父母、祖父母、曾祖父母等）。可以想象，这些老年人可能在将来有残障的风险，需要年轻一代和社区提供长期照顾服务支持。健康的老年人是可以在睡梦中无疾而终的（Mui, 2010）。基于此，我们需要制定养老政策保护有需要的老年人。养老政策实际上是为每一位国民准备的。
21世纪，65岁以上的老年人口激增，未来社会和老年人服务行业将会面对重大挑战。毋庸置疑，“生育高峰”（46—64岁）一代定会找到新的方法来满足“第三龄”的需求，例如获得高质量的医疗服务、过有意义的退休生活以及拥有充足的财力资源等。人口老化作为一种社会现象，应该被理解为生命历程中的一个阶段。老年人在人生的这个阶段面临一系列身体、心理和社会的转变和适应难题。此外，老年生活的质量取决于他们以往人生中各种机遇和个人对老化的态度。以上也强调了社会工作者要面对社会上歧视老年人的挑战，老年社会工作者和其他养老服务专业人士需要有的心理和专业的准备，要配合老年政策的制定和实施。首先是重整对老年人及老化过程的正确态度，所有专业人士及各行各业服务人员都要明白正常老化过程可以享有健康一直到生命完结，好像电池用完一样，人生毕业、举行人生毕业礼，庆祝生命工程完成和生命贡献（cele-bration of life）。老年社会工作者必须尊重老年人和肯定他们的生命价值和生命贡献，才可以尽心尽力去服务他们，从老年人身上（他们生命的书）学习，要有创新性和坚持性。老年社会工作者要有不断创新的方法，去影响社会政策和支持老年人的各类医疗和社会福利项目，积极参与预备人口老龄化这个历史过程。推动一个对老年人和老化过程有正面看法的社会文化，教育各行各业服务人员对老年人及老化过程有正确的认识和态度。在各个居住的区域，改善不同的设施和服务，建立对老年人友善的社区（Mui & Shibusawa, 2008）。让老年人能够选择在自己喜欢的居住环境安享晚年（ageing in place），鼓励年轻人与老年人互相学习，建立一个长幼共融的社区（building an intergenerational community），支持老年人继续作为社会的人力资源（capital development），鼓励老年人继续使用他们的才干和经验，贡献社会。老年社会工作者肩负重任，要与各个专业团队共同努力，建造自己、自己的长辈及老年人更美好的明天。老年学和老年社工的前途是光明的，不仅仅因为对受过专业培训人员的需求大大增加，而且工作的环境也将会变得多样化。除了传统的服务机构，例如医院和疗养院，老年社工将活跃于社区和一些创新服务领域，例如老年人住屋、养老慈善基金会健康服务中心和其他商业部门等。这些服务处于开创阶段，需要具有很高的专业技能和高度使命感的老年社工大展拳脚。老年社会工作将是21世纪最有前途的专业领域，因此我们需要做好准备。
最后，列出一些值得思考的建议：为了面对不断增长的老龄人口，在各个学科领域培养老年学的专业工作人员是至关重要的。现在应该使老年学内容成为所有专业训练学校课程的一部分。所有健康和医疗专业人员的资格考试都应该包含关于老年学方面的知识。老年学知识内容也应该加入中学和大学课程中。知识就是力量，受过老年学训练的专业人士独立工作和团队工作能力将更强，这样他们就有能力为老年人安排发展计划，和老年人一起合作，帮助那些有需要的老年人。研究表明，现在的老年妇女寿命比男性老年人长，较容易患病，且拥有的经济资源相对匮乏，不能满足生活需求。我们应该更加关注她们的生活，为她们提供特殊的疾病预防和健康促进计划，使她们生活得更长久、更健康。
§ 讨论问题
1．在阅读本章之后，你对老龄人口和老年人的成见是否有所改变？是如何改变的呢？
2．为何老年友好社区和老有所为是相辅相成的？
3．什么是老年歧视？
4．面对人口老龄化，应当如何培训老年护理服务专业人士？
§ 参考文献
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