丈量土地的原因

身為特派專員的駱克（奉倫敦的訓令）密切關注土地情況，尤其是擁有權的登記、從地產獲得的稅收、稅款向誰徵收，以及如何徵收。⁽³⁾

他很快發現，中國的土地管理制度有重大缺失，不能襲用。以下描述指出了一個問題：

所有與新界土地有關的文件，都登記在新安縣的田冊，但該冊只是地契登記冊，而不是土地業權登記冊……

大部分有價值的土地，都不只一方擁有業權，這種情況造成非解決不可的重大困難，但如果每個業權單獨來看，它似乎沒有什麼不妥當。

長沙灣的土地糾紛很能代表這種難題，這個地方位於九龍西北沿岸，直接面向香港島和已聞名遐邇的維多利亞港。擁有這樣的地利，它確實是「有價值的」土地：

……這幅長沙灣的土地包括前灘和前方海域，有四個不同家庭聲稱擁有這塊地，他們都各有業權憑證。兩份關於同一幅土地的業權憑證，是直接由兩廣總督按照欽命授予。另外兩個業權憑證是在《展拓香港界址專條》簽定前發出，來自新安知縣主持審判後發出的歸屬令，一名知縣裁定這幅土地屬於鄧氏，另一名知縣則把它判歸趙氏。⁽⁴⁾

地契登記制度會製造這種混亂，但問題還不止於此。除了缺乏準確的丈量記錄和新安縣的田地冊籍已經過時外，更大的問題是稅收是掌握在一些中介人手中，這些中介人向耕作的農民收租，再向官府完納應繳的田賦。

這些「收租主」（rent charge owner）（港府也用「完糧人」〔taxlord〕一詞）⁽⁵⁾是獲得地皮權和地骨權的個人或家庭，這些權利可能是過去由朝廷賞賜，或者向當局購買土地得來。⁽⁶⁾他們的土地登記於縣的田冊，但通常冊上所載的人名，是已死了幾百年的業主。他們的後人並不親自耕種田地，而是向擁有地皮權（實際上是耕作權）的人收取白銀或米糧作為租金，這種地皮權屬於可續租的永久租約。他們也向另一些人收款，這些人以沒向官府登記的傳統契約（通稱「白契」，有別於已登記的「紅契」），從原來的承租人手上買下地皮權。本地習慣法是准許這種買賣的，條件是須向地骨主（即已登記在冊）繳付相同的租金，通常金額會在買賣契約中列明。⁽⁷⁾一般來說，地骨主通常是祖或堂這種由司理管理的宗族信託組織，但也不完全一定。⁽⁸⁾

那些根據習慣法擁有地皮權的人，雖然世世代代在使用他們的土地，但無人擁有已向官府登記的業權憑據，而只有由地骨主定期重新發出的「永久租約」，或者傳統的「白契」。簡言之，這些人在官府眼中是隱形的，因為他們在州縣田地冊籍中並不存在。一名曾出席1860年舊英屬九龍移交的香港官員，憶述中國官員一句態度輕蔑的話，應該非常典型地顯示他們怎樣看待這群數目眾多（如果是附屬的）的人。⁽⁹⁾地骨主似乎也不認識他們，因為田土法庭成員發現，許多地骨主不清楚自己的租戶是誰，只要能收到租他們就心滿意足。⁽¹⁰⁾

不久又發現另一個不正常現象，就是那些登記了業權的地主，把他們在地方上的權利擅自擴大。在這些事例中，載於地契登記冊須向官府繳稅的區域，遠少於佃戶正在耕作的土地。有田土法庭成員報告了一個這類事例，顯示實地的真正情況：不但原本獲授予的土地面積很小，所在地點很含糊，並且在宣稱擁有土地的宗族內，擁有權也很混亂。⁽¹¹⁾就是這樣，擁有地骨的家族暴富起來，官府的土地收入則毫無寸進。⁽¹²⁾

即使初步調查的範圍有限，但在殖民地政府眼中，這種情況不可接受，因此有必要將土地的使用納入法律規範，並按之分配繳交田賦（1899年後變為官地地稅）的責任。要達成此目標，最好的方法是盡早在新界丈量土地、劃界和整理地籍。以成本和工作量而言，這是一項重大舉措，在中國很少進行。⁽¹³⁾事實上，駱克等人指出的情況，在中國大陸一直持續到1930年代及之後，而少數幾個實行類似改革的例子，證明香港政府決定着手這項工作十分正確。⁽¹⁴⁾