第三节 民间非营利组织预算管理的基本方法

随着预算管理的发展，在传统的增量预算的基础上，民间非营利组织的预算管理方法有了很大进步，具体包括如下几种：

一、递补预算法

（一）概念

为了保证民间非营利组织预算的严肃性和有效性，预算在执行过程中原则上不调整。但是，在实际工作中，由于单位的事业计划发生重大变化，取得了较大数量的新增财源，民间非营利组织可经上级部门批准视新增财源情况调整支出预算，以此作为递补预算。

（二）操作方法

递补预算应包括递补收入预算和递补支出预算，并应坚持递补收入与递补支出相平衡的原则。递补预算必须经过单位最高决策机构审查批准，并报主管部门备案。预算收入除按稳健性原则预测外，还可列出“期望收入”，相应地安排递补支出预算。在预算执行过程中，根据单位递补收入预算的实现情况和单位财力实际状况，按项目递补支出。一般说来，这些项目应当属于建设性支出。

递补预算的财务管理模式如下：首先，按照3～5年规划期内的综合平衡和本年度内财务收支平衡的原则，建立分年度平衡的综合财务预算；其次，再将发展规划中已列出而预算经费中未正式列入支出的建设项目，按照轻重缓急排列，根据财务收支的实际情况，待有足够的收入弥补这项预算时，可以安排相应的支出项目依次递补支出。

（三）特点和适用范围

递补预算法既实事求是地考虑了目前的经济承受能力，又考虑了单位的整体发展，在小型民间非营利组织中可以灵活利用，但是在大型民间非营利组织中实施，需要制度和程序的保证，灵活性较差。

二、零基预算法

（一）概念

零基预算法全称为“以零为基础编制预算”的方法。这一技术在世界各国政府和企业的管理实践中获得广泛的应用。它是一种对单位每一事业计划的预算费用都是以零为基础重新加以分析计算的预算方法。零基预算法是在预算期内对所有预算项目进行严格审核、分析、测算、评估的基础上编制预算的方法。

（二）操作方法

1．确定基层预算单位

民间非营利组织的内部单位或下级单位，凡需实行预算管理的，均应明确其基层预算单位。一般而言，能够确定成本、费用、效益的经济责任单位，都可以确定为基层预算单位。

2．收集和分析数据资料

预算编制人员通过查阅以前年度的财务预决算报表以及会计资料，了解编制各项收支预算所需的数据资料。

3．要求各部门提交预算方案

各责任部门应该依据单位未来总体发展需要以及分解到各部门的任务，结合本部门的实际条件，对各自的收支项目进行详细讨论，对经费消耗与目标实现的相互关系进行充分论证，提出预算方案和资金使用理由。

4．以零为起点编制和审核预算

民间非营利组织对各预算方案，以零为起点，进行成本效益分析和考核，然后汇总各部门的预算方案，确定本单位的人员支出数额，统筹考虑公用支出、专项支出等具体项目的支出费用。

5．预算资金的分配

预算人员根据各预算目标的优先次序和各部门、各事项、各工作对目标的贡献强度进行排序，按照预算期可动用的资金及其来源，在各项目间加以分配，首先按人员和定额确定正常经费，再按照已确定的项目和活动的先后顺序安排预算资金。

（三）特点和适用范围

该方法避免了在编制收支预算时一般只注意上年度收支变化的情况，同时也迫使财务主管人员每年编制预算时从整体出发，重新考察民间非营利组织未来每一事业计划及其费用，有利于提高事业经费的使用效率。这一科学的管理思路在我国当前实施部门预算的背景下，对民间非营利组织的预算管理改革和实践具有重要意义。

零基预算法在编制预算时缺乏所需要的基础数据，缺乏对收入能力评估的科学方法，在专项经费追加预算的编制中存在专项经费追加预算频繁等特点，对零基预算法的科学性、准确性和权威性产生了一定的不利影响。

零基预算法的编制过程较为复杂，强调以零为起点进行预算编制，即使有些数据要借鉴以前年度的，也要对其进行修正和说明理由，工作量较大。同时，零基预算法在制定过程中，还需要预测服务水平与开支水平的关系、各项支出情况等，这对预算人员的素质提出了更高的要求。因此，考虑到预算编制的工作量以及零基预算法所需要的职业技能，零基预算法的适用范围主要是管理基础工作比较好的企业、政府机关、行政事业单位以及管理基础工作较好的民间非营利组织。

三、滚动预算法

（一）概念

滚动预算法也称连续预算法，其特点是预算执行一段时期后，根据这一时期的预算效果结合执行中发生的变化和出现的新情况等信息，对下一期间的预算进行修订，并自动向后延续一个时期，重新编制新一期预算的编制方法。

（二）操作方法

民间非营利组织实施滚动预算法，有两种方式可供选择：一是以一年为预算期，按月进行调整；二是以多年为预算期，按年进行调整。这种方式是在零基预算法的基础上发展而来的，适用于中长期规划。考虑到长期规划的时间较长，不确定因素较多，因此实行多年期滚动预算法以三年为宜。

采用三年期滚动预算法编制的预算，不仅包括当年的执行预算，还应当包括以后两年的指导性预算，使当年的实际预算始终在多年预算的背景下运作，预算在执行过程中自动延续。每年调整预算时，在调整当年预算的同时，对下两年预算进行预测、更新和改动。在该方法下，预算一般要编制三次，如对于2020年的预算，2018年第一次编制估测预算，2019年第二次编制初步预算，2020年编制详细预算，每年都要滚动编制今后三年的预算。编制程序如图2-3所示。

（三）特点和适用范围

滚动预算法采用的“长计划，短安排”的动态预算管理办法，可以弥补年度预算的缺陷，并能根据当前预算的执行情况，及时调整和修正，使预算更加切合实际，进而实现整体支出结构的优化。其中，当涉及单位发展的重大项目、中长期计划时，为保证中长期规划的如期实现，应采用多年期滚动预算法。

四、绩效预算法

（一）概念

绩效预算法以预算项目的绩效为基础编制预算，通过支出计划与绩效之间的关系反映预期达到的效果。绩效预算法产生于20世纪50年代的美国，它最初是从企业界移植过来的。绩效预算法的最大特点是强调“效”的地位，突出投入与产出的理财观念，建立起财政拨款与用款单位绩效考核挂钩的机制。

（二）操作方法

1．预算编制

民间非营利组织的总预算按行政部门、管理部门等层次分类。各层次因管理目标的不同而在预算科目的选择上有所不同。编制绩效预算要参照单位往年（2～3年）实际经费支出数额，既充分考虑以前年度的可比因素（剔除其中不合理的因素），又对预算年度新增的事业项目有充分的估计和评价。以各部门所承担并能完成的工作任务为基数与其经费挂钩，使预算与各部门的工作任务和工作目标捆绑在一起，促使各部门自觉地按预算的规范来支配自身的经济行为。

2．预算执行

在绩效预算执行过程中，民间非营利组织的预算管理部门要随时掌握各个部门每项经济活动的经济信息，并责成单位财务部门对各部门取得的业绩及时、准确、真实地进行记录、分析，并及时反馈给有关考核部门。在民间非营利组织绩效预算的执行中，要建立一套自上而下、自下而上的严密的层层控制、层层反馈信息的反馈网络，以便一旦发现问题，就能迅速采取有效措施加以解决和调控，保证绩效预算在执行过程中起到有效的控制作用，从而达到加强预算管理的目的。

3．预算评价

实施绩效预算后，要建立经常性的检查制度及定期的评估制度，对所有实行绩效预算的部门和项目，按量化的指标检查和督导其工作任务的完成、经济目标的实现、经费预算的执行等情况。定期按具体层次分类，对既定的业绩考核标准进行评估，从而找出既定目标与实际工作情况之间的差距，据此评价各部门工作的业绩优劣。

对完成工作任务和经济指标好的单位，要按既定预算拨付经费；对未能完成既定任务的单位，则应采取必要的惩罚措施，例如在其预算经费中按一定比例削减其经费，以便控制其未来的绩效。检查与评估的目的不仅是评价绩效与成果，更重要的是保证达到预定的绩效和目标。

（三）特点和适用范围

绩效预算法的优点不仅在于以预计经济效益的取得安排支出，而且在预算编制、执行及终了阶段一直注重以绩效作为衡量标准，对每个项目都经过科学的可行性论证和评价，对于监督和控制预算支出有积极作用。实行绩效预算分配符合公平性与效益性相结合的原则，能有效地鞭策经费使用部门提高工作效率，减少损失与浪费，是一种行之有效的较为理想的预算管理方法。

但需要注意的是，由于绩效预算法产生于企业界，因此民间非营利组织在具体应用时，不但要注重对经济效果的衡量，还要注重对社会效益的衡量。另外，由于民间非营利组织的预算投入与产出测算不是单纯以利润为指标的，而是更多地考虑社会价值的大小，所以对绩效衡量指标的选择，与企业等营利性组织有着本质的区别。因此，对绩效衡量指标及其标准的选择，是民间非营利组织在运用绩效预算法进行预算管理时，需要重点考虑的内容。

五、弹性预算法

（一）概念

弹性预算法是在不能准确预测业务量的情况下，根据量、本、利之间的关系，用一系列业务量水平编制的具有伸缩性的预算编制方法。

（二）操作方法

（1）选择和确定各种经营活动的计量单位消耗量、人工小时、机器工时等。

（2）预测和确定可能达到的各种经营活动业务量。在确定经济活动业务量时，要与各业务部门共同协调，一般可按正常经营活动水平的70%～120%范围确定，也可以过去历史资料中的最低业务量和最高业务量为上下限，然后再在其中划分若干等级，这样编出的弹性预算实用性较强。

（3）根据成本性态和业务量之间的依存关系，将单位的生产成本划分为变动成本和固定成本两个类别，并逐项确定各项费用与业务量之间的关系。

（4）计算各种业务量水平下的预测数据，并用一定的方式表示，形成某一项的弹性预算。

（三）特点和适用范围

弹性预算的特点包括：首先，弹性预算在可预见的业务量范围内确定多个业务量水平的预算数，适应性强。其次，根据实际业务量能很快找到或计算出相应的费用预算，从而对实际执行数的事前控制、事后考核分析提供可靠依据。

弹性预算的优势在于其使用范围比固定预算更加广泛、更有利于各项指标的调整，能够更好地发挥预算的控制作用。弹性预算多用于各种间接费用的预算，其主要用途是作为成本支出控制的工具。在计划期开始时，其可提供控制成本所需要的数据；在计划期结束后，将其用于评价和考核实际成本。

六、项目预算法

（一）概念

项目预算法是在单位投资所需要的资金确定的前提下，根据实际投资需要的资金额来计算需要筹集资金数额的方法。将现有资源按比例分配于不同的项目，并将预算过程与评估过程紧密结合在一起，借以考核项目运作是否有效，检查组织是否实现其宗旨与目标的预算编制方法。

（二）操作方法

1．自上而下的项目预算方法

自上而下的项目预算方法，主要依赖于中上层项目管理人员的经验和职业判断。这些经验和职业判断可能来自历史数据或相关项目的现实数据。采用项目预算时，首先，由项目的上层和中层管理人员对项目的总体费用、构成项目的子项目费用进行估计；其次，将这些估计结果交给较低层级的管理人员，让这些管理人员对组成项目或子项目的任务和子任务的费用进行估计；最后，将较低层级的管理人员的估计结果向更下一级人员传递，直到最底层。

在具体的编制过程中，当把上层的管理人员根据他们的经验进行的费用估计分解到下层时，可能会出现下层人员认为上层的估计不足以完成相应任务的情况。这时，下层人员不一定会表达出自己的真实观点，不一定会和上层管理人员进行理智的讨论从而得出更为合理的预算分配方案。在实际中，他们往往只能沉默地等待上层管理者自行发现问题并予以纠正，这样往往会给项目带来诸多问题，有时甚至会导致项目失败。

自上而下方法的优点主要是总体预算往往比较准确。由于在预算过程中，总是将既定的预算在一系列工作任务间分配，避免了某些任务获得过多的预算而某些重要任务又被忽视的情况。

2．自下而上的项目预算方法

自下而上的项目预算方法，要求运用项目预算表对项目的所有工作任务的时间和预算进行仔细考察。最初的预算是针对资源（团队成员的工作时间和原材料）进行的，然后才转化为所需要的经费。所有工作任务估算的总体汇总就形成了项目总体费用的直接估计。项目经理在此之上再加上适当的间接费用（如管理费用、不可预见费用等）以及项目要达到的利润目标，就形成了项目的总预算。

自下而上的预算方法要求全面考虑所有涉及的工作任务。与自上而下的项目预算方法一样，自下而上预算方法也要求项目有一个详尽的项目预算表。自下而上的项目预算方法也涉及一定的人员博弈问题。例如，当基层估算人员认为上层管理人员会以一定比例削减预算时，他们就会过高地估计自己的资源需求。这样就会使得高层管理人员认为下层的估算含有水分，需要加以削减，从而陷入一个怪圈，最终导致预算缺乏真实性。

自下而上的项目预算方法的优点在于，基层人员更为清楚具体活动所需的资源量。而且由于预算出自基层人员之手，可以避免引起争执和不满，有利于预算的执行和考核。

（三）特点和适用范围

项目预算主要适用于政府部门和事业单位，对其他民间非营利组织也同样适用。项目预算的特点包括：

（1）目的性和规范性相统一。项目有一个明确的目标，通常以完成部门特定工作任务或事业发展为目标。项目支出预算必须遵循一定的管理程序，相对于基本支出预算，项目支出预算要经历编制、评审、执行、控制、评价等阶段，每个阶段都要按照规定的格式和程序进行。

（2）鲜明性和择优性相统一。由于各部门职能不同，每个项目都有区别于其他项目的特点和内容。应在对申报的项目进行充分论证和严格审核的基础上，结合当年财力状况，按照轻重缓急和项目预期成果进行排序。

（3）时限性和专用性相统一。每个项目有明确的开始时间和结束时间。项目支出预算中，项目分为经常性项目、跨年度项目和一次性项目。跨年度项目和一次性项目都有明确的项目实施时限，经常性项目虽然是持续性项目，但一旦项目预算单位的职能和目标发生变化，那么经常性项目也将随之结束。项目预算的资金必须专款专用，不得用于其他用途。

（4）专业性和风险性相统一。项目预算是单位职能的体现，其编制、评审、执行和后期监督考评，都是以业务部门为主体的，具有很强的专业性。项目的实施受很多外界因素的影响，不同的项目在预算期间都可能面临着各种风险和不确定因素，存在风险性。

七、全面预算法

（一）概念

全面预算法是关于单位在一定的时期内（一般为一年或一个既定期间内）各项业务活动、财务表现等方面的总体预测的一种预算编制方法。它包括经营预算（如开发预算、销售预算、销售费用预算、管理费用预算等）和财务预算（如投资预算、资金预算、预计利润表、预计资产负债表等）。真正的全面预算应该做到事前有计划、事中有控制、事后能考评和追溯。

（二）操作方法

全面预算法根据不同的划分标准，采用不同的预算编制方法，是对前面提到的预算方法的总结和集中应用。具体而言，按其出发点的特征不同，编制全面预算的方法可分为增量预算法和零基预算法；按其业务量基础的数量特征不同，编制全面预算的方法可分为固定预算法和弹性预算法；按其预算期的时间特征不同，编制全面预算的方法可分为定期预算法和滚动预算法。通过对单位预算的编制，将单位的总体目标分解为具体的目标，对各个部门或者员工预算的结果进行具体分析，同时控制预算差异，保证单位总体目标的实现。全面预算管理的内容涉及销售预算、生产预算、能源预算、工程预算、财务费用预算以及其他项目的预算等多方面。

具体的操作步骤包括：

（1）要求各个部门在每月的一个规定日期向上级有关部门上报资金使用的规划，预算单位要专门负责这一事项，并且做出一定的记录。

（2）财务部门依据下属部室的资金使用计划，进行科学的分配，下达各个单位。对于每天的报销要进行核查，核查是否超过预算，并落实主管签收，严格执行授权审批制度。

（3）财务部要对资金使用表进行编制，并且对于各部室每天的支付给予一定的汇总，制成月度资金使用表，同时与计划表进行对比。对于超出计划数额较大的，应对其主管部门进行警示。

（4）财务部每周都要把资金使用表汇总并上报至总会计师，保证相关部门以及主管人员能够动态地掌握相关的情况。

（5）预算管理系统包括对各项指标进行预算。财务部门在设置账务的时候，要围绕预算管理来进行账务设置，以月为单位提供预算执行的数据，以形成较为规范的台账。

（三）特点和适用范围

全面预算管理是指单位在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加有效地管理和最大限度地实现战略目标的预算管理方法。全面预算管理需要充分的双向沟通以及所有相关部门的参与。全面预算管理是一个全员、全业务、全过程的管理体系，是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系的管控方法，是实现战略目标、提升经营业绩、实现组织价值的有力工具，也是防范风险、应对危机的重要法宝。