第一节 地方财政管理概述

一、财政管理的含义、地位和作用

（一）财政管理的含义和内容

学界关于财政管理的含义及其内容有诸多阐释，其中最具代表性的有两种。一是财政部前部长项怀诚主编的《中国财政管理》的阐释：财政管理是政府为实现其职能，运用一定手段，对财政分配及相关经济活动过程进行的决策、计划、组织、协调和监督活动，是整个国民经济管理活动的重要组成部分。财政管理内容可概括为预决算管理、国库管理、公共支出管理、社会保障资金管理、税收管理、政府性收费与基金管理、国债管理、财政政策管理、企业国有资本管理、会计管理、财政法制建设、财政监督和政府财政信息化管理等。二是财政部财政科学研究所的界定：“财政管理是公共财政管理的简称，是财政管理制度、管理方式和管理手段的统一。财政管理贯穿各项财政工作始终、覆盖各类财政业务领域、调控财政运行全过程。从财政信息的收集、预算计划的编制，到预算执行和决算，财政管理都发挥着不可或缺的关键作用。”

财政管理的内容可归纳为：“财政管理既是一项财政活动，也是一项管理活动，其中包括财政收入、财政使用、监督评价等财政要素，也包括决策、计划、组织、协调、监督等管理要素，还必然包括对管理理念和思路与方式的把握，如目标管理、过程管理、结果（绩效）管理等。这些管理上的要求和财政的具体业务形成一个闭合回路，自业务的实际要求发轫，归结于提升业务管理能力和水平，其间经历管理归类、管理优化和管理控制与评价全过程。财政管理必然需要强调目标科学、手段多样、指标精细、机制完整、监督有效。”图2－1展示了财政管理的基本内涵与内容框架。

由以上分析可知，财政管理就是政府为了维持其存在、实现其职能而借助公共权力进行的理财活动，其中最基本的财政管理活动是组织财政收入和安排财政支出。简言之，地方财政管理就是地方政府为实现其职能，依法组织财政收入和安排财政支出的活动。

（二）财政管理的地位和作用

十八届三中全会公报指出“财政是国家治理的基础和主要的支柱”，把财政的地位和作用由“政府的收支活动”提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度。这是从更高层次和更广范围对财政的功能及其作用的充分强调和全新定位，说明财政绝不仅属于经济范畴，更是一个事关国家治理和整个经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的基本要素。财政被赋予了在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等有关国家治理的各个方面履行职能，甚至发挥支撑作用的神圣使命。财政是国家政权系统“以政控财、以财行政”的分配体系，作为庶政之母，提供政府履行管理职能的重要物质基础与前提条件，是国家宏观调控的重要手段，也是推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全的重要保障。

财政管理作为国家治理的重要组成部分，因其特定功能而在国家治理体系中占有重要地位，成为国家治理各个结构要素间的重要的协调和联系机制。财政管理作为在相关体制框架下执行财政法规及政策、规范财政运行的行为，是整个国民经济管理活动的重要组成部分。它不仅与国家的经济发展规划相配套，而且还同国家的其他宏观经济政策相协调，是一种综合性的经济管理活动。财政管理的质量和水平在很大程度上决定着财政工作的整体水平和最终成效，是构建完善的公共财政体系的重要方面，是影响我国财政经济运行状况的关键性因素。

高效而完善的财政管理体系是国家法制管理、民主管理、科学管理的重要保障和标志。从经济社会的现代化发展导向及科学发展观的哲理逻辑看，财政管理强调以人为本、公众参与，是一种与政府共治、善治匹配的公共管理；财政管理强调科学、和谐、合作、精细，虑事在先，注重绩效，使财政分配具有前瞻性和主动性，为经济社会发展与“五位一体”全面深化改革创造条件，提供保障。图2－2就直观地表示了财政管理在国家治理中的地位和作用。

二、地方财政管理的含义、地位和作用

（一）地方财政管理的含义与内容

广义而言，地方财政管理是地方政府为了行使其经济管理和政治管理职能，运用一系列的管理手段，对其辖区内财政资源的运用和相关经济活动过程所进行的决策、计划、组织、协调和监督活动。其内容涉及财政管理中除国债发行和财政政策之外的所有领域。狭义的地方财政管理，是特指地方政府的财政部门通过预算的编制、执行和决算组织收入与支出，使其掌握的财政性资金合理地在各公共部门之间进行分配，从而保证地方政府各项职能顺利施行的活动。

地方财政在运行层面的绝大多数管理职能是围绕财政预决算和国库管理展开的。地方财政的预算管理、国库管理、公共支出管理、社会保障资金管理、税收管理、政府性收费与基金管理、企业国有资本管理、会计管理和财政监督等管理职能，是处于运行层面上的，是财政管理的主要内容；财政法制建设是处于制度层面上的，是整个运行层面的基础；政府财政信息化管理是处于技术层面上的，其目的是使运行层面各项职能的运转更加流畅。而在运行层面上，会计管理是地方财政部门管理职能中很小的一块。财政的监督又要靠预算和国库管理来实现事前、事后监督和对各部门现金流的监控，而公共支出管理、社会保障资金管理、税收管理、政府性收费与基金管理以及企业国有资本管理各有各的主管部门负责。地方财政部门对上述各项的管理偏重于资金方面，而实现资金管理的途径就是预算管理和国库管理。其中预算管理控制了上述各项管理所用资金的来源、去向和规模，国库管理控制了资金的运转，决算管理反馈了预算和国库管理的效果。从以上分析不难看出，广义地方财政在运行层面的绝大多数管理职能是围绕预决算和国库管理展开的。相应地，因为制度层面和技术层面会贯穿整个运行层面，所以财政预决算和国库管理的制度建设和信息化建设就无可争议地成为上述两个层面中的核心内容。

因此，财政预决算及国库管理是地方财政管理的核心问题，而现行预决算及国库管理制度的相对落后与市场经济对于地方财政管理相对较高的要求之间的矛盾，也就成为地方财政管理诸多矛盾中的主要矛盾。王雍君特别强调，地方财政管理的最大软肋在于“体制”而非“管理”。部门专款和大额专项过多、法定支出（重点支出挂钩）过多、基数法盛行、地方人大在预算过程中的地位与作用很弱、预算程序缺陷良多（完整性很差）、政府现金余额的高度分散化、预算准备过程不充分，特别是体制内的过度集权（以规模偏大且门类过细的专项转移支付为主要标志），都是导致地方财政管理绩效不佳的负面因素。没有走上正轨的财税体制改革，不可能从根本上解决问题。所以本章在论述地方财政管理的目标、原则以及现行制度和改革方案的时候，实质上就是在探讨地方财政管理主要矛盾的处理原则、现状以及解决方案。

另外，正如前文所述，制度层面是运行层面运转的基础，我们解决运行层面主要矛盾的方案自然应该从制度层面这一基础出发。但是这里又会引出一个问题：在我国的具体国情下，财政管理制度的设计究竟应该由作为整体学科的公共财政学来研究，还是应该由地方财政学来研究。虽然现在我国地方财政管理制度属于财政管理制度的一部分，但其设计在很大程度上是由中央来决定的，而且在下文的讨论中，制度设计的问题也会不可避免地超越“地方”的范围，“变成”国家财政管理讨论的问题。但是鉴于财政管理制度的绝大多数执行者仍然是地方政府，而且地方财政管理的效率是被整个国家财政管理制度所左右的，整个国家的财政管理制度与地方财政的管理制度是密不可分的，前者包含着后者，后者不能与前者发生抵触，因此本章仍然将地方财政管理问题的讨论建立在制度设计的基础上来进行。

（二）地方财政管理与地方政务管理

地方政务管理是地方政府依法对自身事务和辖区公共事务进行管理，为辖区居民提供公共产品和公共服务的活动。通常情况下，地方政府掌握的财政资源越多，其公共管理和服务的能力也就越强。我国地方财政的范围包括省级以下各级政府的财政收支活动及其管理方式，是国家财政不可或缺的重要的基础部分。地方财政与地方政务管理的关系主要体现在以下几个方面：

1．地方财政既是地方政务管理的重要内容，也是地方政府提供公共产品的物质基础

地方政府借助公共权力参与国民收入的分配，把分散在各个经济单位和个人手中的资金通过适当的方式集中起来，以保证地方经济发展、文化建设、社会发展和为居民提供公共服务的需要，保证地方政府履行其职能的财力需要。地方政府由于具有满足居民公共需求的比较优势而在整个政府体系中的重要性不断增长，职能也在不断扩大，包括地方公共管理、安全、消防、道路、环境保护、文化娱乐、公共卫生、社会保障等，地方政府提供公共产品和服务的水平和质量如何，在很大程度上取决于地方的财政状况。20世纪90年代以来，我国地方政府每年财政支出占全国财政支出的比重一直维持在70%左右。

2．地方财政管理状况影响和制约着地方政府管理职能的履行和目标的实现

其一，地方政府职能的履行只能建立在地方政府财政可能性的基础上。在地方财政收入中坚持“财权与事权相一致”的原则，就是要确保地方政府的财政收入足以提供地方政府履行职能的财力支持，否则就会影响地方政府功能的发挥，或导致地方政府乱收费。其二，地方财政管理不善会导致地方财政危机，进而引发管理危机。例如，美国俄亥俄州克利夫兰市没有按照平衡预算的会计原理进行财政管理，造成巨大的财政赤字，后又为解决财政赤字而滥发公债，财政赤字和负债高达1.18亿美元左右，不得不于1980年1月4日宣布财政破产。

3．地方财政发挥着实现地区内社会公平的重要作用

社会公平包括地区间的财力平衡以及个人基本生活权利的均衡，关系到社会的稳定和发展大局。地方财政在财力上要保证辖区内地区间的均衡，对社会保障资金的管理有义不容辞的责任，以保证区域内居民享有均等化的基本生存权利。

4．地方财政对区域经济的稳定发展发挥着重要作用

尤其是在调整地区经济结构、培养和建立稳定的财源方面，地方财政发挥着不可替代的作用。地方财政部门要从市场、区域优势、繁荣经济以及财政收入增长的角度，对财源建设项目提供规划上的参考、资金上的支持、政策上的倾斜以及环境上的保证；通过地方政府的收入和支出行为以及区域性的相关财税政策，调控地方的产业和产品结构，加大对基础产业、基础部门的投资力度，扶持乡镇企业发展，促进农业产业化，培育完善的区域市场体系。