2 排污权交易体系总体设计
2.1 排污权交易指标
2.1.1 排污权交易指标
排污权就是指排污单位按照排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利。而排污许可证，即排放污染物许可证，它是环保部门根据排污者的申请，依法针对各个排污单位的排污行为（包括数量、标准、时间等）分别提出具体要求，并以证书的形式确定下来，作为排污单位守法、环保部门执法以及监督的凭据。排污权是个抽象概念，表征其大小是由排污权指标量化体现的，一般以质量（千克或吨）为计量单位。排污权交易实质上是排污指标的交易，实际工作中各项业务也均围绕指标交易开展。
排污指标是企业污染物合法排放的重要依据，以排污许可证的形式体现。以河北省为例，排污许可证分为《排放污染物许可证》和《临时排放污染物许可证》两种：《排放污染物许可证》的有效期限为3年，主要发放给污染物排放浓度和主要污染物排放总量达到相关规定的排污单位；《临时排放污染物许可证》的有效期限为限期治理期限，最长不超过1年，主要发放给排放污染物超过国家或地方相关规定的排放标准或总量控制指标，以及未达到环境保护其他相关规定而被责令限期治理或整改的排污单位。
2.1.2 排污权交易指标的确定
排污权交易工作的核心是指标交易，指标来源决定了交易工作的走向。从指标来源形式分析，交易指标有3个潜在来源，即指标预留量、初始分配指标量和二级市场交易指标量。指标预留量指国家“十二五”节能减排综合性工作方案对COD等4项主要污染物的规定预留量；初始分配指标量主要指新老企业从政府手中购得的排污权指标；二级市场交易指标量主要指企业之间的指标交易量。从指标来源本质上分析，政府指标预留量和企业初始分配量与政府环境政策密切相关，指标预留量的大小取决于政府的决策；初始分配指标量的界定往往也与政府环境政策倾向相关；二级市场交易指标量的来源是基于初始分配基础上的市场交易行为，因此，交易指标来源归根到底取决于政府的政策制度设计。
近年来，国内开展交易及有偿使用的指标由最早的COD、SO22项“十一五”总量控制指标发展为COD、SO2、NH3-N和NOx4项“十二五”总量控制指标，但各试点省市、地区实施进度不一致，自2011年8月以来，内蒙古自治区、浙江省、河北省、陕西省、重庆市和湖南省陆续由原来的2项控制指标增加到4项指标。同时，一些试点地区除了4项主要约束性指标，还根据区域污染物特点加了特定指标的交易。例如，江苏省增加的总磷指标，就与太湖流域水质富营养化密切相关；山西省增加的烟尘和工业粉尘的就是其省污染物特征指标；重金属污染治理“重地”的湖南省在有偿使用试点中就增加了铅、镉、砷3项指标交易。根据公开资料，对试点省市涉及的交易指标、交易价格、有效年限、市场变化和价格变化等方面进行整理，如表2-1所列。
表2-1 全国排污权有偿使用及交易指标、交易价格、有效年限和交易额等情况
2.1.3 排污权交易指标与排污管理制度的衔接
对于排污权交易指标如何与排污许可证衔接、是否应设置使用年限、年限多长才是合适的等问题应给予明确。此外，指标期限会直接涉及交易指标的价值和市场价格，以COD为例，各地成交价格从几千元到几万元不等，其中固然有市场竞争导致价格差别的问题，但是使用期限在交易成交价格中潜在的影响是需要认真研究的。目前，从各试点的情况来看，排污权指标年限分为1年、5年和20年不等，但大多数试点省、市、区对排污指标期限暂做模糊处理，未做明确规定。交易指标年限是排污权交易工作中不容忽视的问题。
经过“十一五”强力推进，目前，污染减排已经形成了相对完善的工作体系。全国各地开展排污权交易工作的目的仍是为推动污染减排，减排指标涉及的统计口径和范围远远大于各地交易的行业和范围，排污权交易指标如何与减排量数据准确衔接，避免两套数据、工作“两张皮”是将排污权指标落实的重要环节。深化与总量减排指标的衔接是将交易指标落到实处的重要工作内容之一。有关试点省工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题会不断涌现，初始指标技术分配、交易指标量核定、制定交易基准价格是共同面临的技术难点和困惑。例如，在排污权初始分配的问题上，采用哪种技术更为科学合理、更加贴近企业实际排污情况是重大技术难题，特别是当同一个项目的排放量来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、日常监测等多个数据，数据基准不统一增加了技术核算的难度。因此，做好交易指标核算，实现排污权交易需要强大的科学技术力量作为支撑。
企业通过排污权交易获取了污染排放的权力后，实际生产中污染物的排放量与购买的排污权指标量是否一致，是否存在超额排放或是有排污指标节余量，需要做好排污权交易指标的全过程控制，开展指标后续监管工作。通过与企业污染源在线监控、环境执法检查以及常规环境监测等工作协调统一，将交易指标后续监管落到实处。从交易工作周期上看，交易指标后续监管是交易工作不可或缺的重要组成部分，大部分试点省、市交易指标后续监管工作仍存在缺位或缺失。
目前，国家层面上排污权有偿使用和交易工作中相关的法律、法规空白是最大的问题，全国各地对排污权理解不甚相同，即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。因此，建议国家尽快出台《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》和《排污许可证管理条例》，以有效促进排污权交易，优化新建项目总量前置审批工作。现行的总量控制政策在区域污染减排方面起到了明显的效果，但在排污单位的管理上不够精细。排污权交易指标管理对排污单位的监测管理水平要求很高，能够成为污染减排政策的重要补充。排污权交易与污染减排的衔接，首先应体现在污染物类型上，即交易的排污指标应与实施污染减排的主要污染物相匹配，以水污染物为例，在现阶段可交易的排污指标应以COD与氨氮为主；其次在日常管理体系中，所有参与交易的买卖双方及其交易的排污指标必须能够落实在排污许可证以及环境统计数据中，交易的过程必须由环境保护主管部门的总量控制相关单位予以确认。此外，排污权交易与污染减排的衔接还体现在交易指标使用年限上，污染减排的总考核周期为5年，从交易指标与污染减排指标衔接上考虑，交易指标使用期限设定不宜过长，应与减排考核周期相吻合，最长不应超过5年；排污权指标到期后应视污染减排新要求，对指标量做出相应的调整。我国的污染减排工作已建立了一套严密的监管体系，对污染源已拥有了日常监测、在线监测、监察、暗访等一系列管理手段。为将排污指标切实落到实处，企业获得的交易指标应纳入污染减排控制体系的监管平台，作为买方的企业，不能因购买了大量排污指标而超标排污，企业必须先做到达标排污才能考虑购买排污权。此外，对参与交易的企业，应在污染减排控制的管理范畴之内，采取更为严格的监管制度，确保企业在获取污染排放权力的前提下，获得了经济效益的同时不给环境容量带来负面的影响。