1.6 宪法未得到有效实施的原因

宪法为什么没有得到有效实施？有以下原因值得注意。

1.6.1 宪法是在对社会主义尚没有完全认识清楚的情况下制定的

历史的经验表明，一个国家要制定一部什么样的宪法，前提条件就是，对该国走什么样的道路，实行什么样的制度，统治阶级必须有清楚的认识并达成共同意志。美国等西方国家大体都是这种情况。立宪之前，对于国家制度和发展道路它们已有了充分的理论准备，宪法只是根据资产阶级的理论进行制度设计，宪法的讨论实际就是制度设计的技术性争论而已。

但是，1982年宪法制定的时候，中国面临的情况非常特殊。特别严重的是，在经过了建国后几十年的风雨波折后，对要不要走社会主义道路这个重大问题，思想领域产生了激烈的分歧。针对这种情况，邓小平在1979年春提出：“现在有一些人散布所谓社会主义不如资本主义的言论。一定要彻底驳倒这种言论。”邓小平是如何批驳这种言论的呢？他说，首先，“只有社会主义才能救中国”；其次，社会主义在经济技术等方面不如发达资本主义国家，“但是这不是社会主义制度造成的，从根本上说，是解放以前的历史造成的，是帝国主义和封建主义造成的”；再次，社会主义国家“所以在某些情况下也犯严重错误”, “根本上还是旧社会长时期历史遗留的影响造成的”。邓小平还说，社会主义经济以公有制为基础，“生产是为了最大限度地满足人民的物质、文化需要，而不是为了剥削”，人民有“共同的政治经济社会理想，共同的道德标准”，这些优点，“资本主义社会永远不可能有”。这样，在与资本主义和封建主义的比较中，邓小平给出了中国必须走社会主义道路的理由。

但是，社会主义究竟是什么样的社会形态，它应当具备哪些特征和要素，实行什么样的制度，它的任务和发展方向又是什么？对这些重大问题，当时的认识并不十分清楚。仅以经济体制改革为例，即可发现当时这种认识上的迷茫。1980年12月16日，陈云在中央工作会议上谈到经济方面的改革时说，“改革固然要靠一定的理论研究”，但更重要的还是试点，随时总结经验，“也就是要 ‘摸着石头过河’”。9天后的12月25日，邓小平在《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话中，开门见山地说：“我完全同意陈云同志的讲话。”“摸着石头过河”这句话，十分形象地说明，在我们所处的社会主义阶段，对于经济发展的道路、方向和方法，尚缺乏足够预见性的理论指导，只能在试验试点中总结经验，寻找方法。

1982年10月14日，也就是宪法通过前两个月，邓小平同国家计委负责人谈经济问题时又说：“计划与市场的关系问题如何解决？解决得好，对经济的发展就很有利，解决不好，就会糟。”这说明，在宪法快要交付全国人大会议审议表决的时候，对于如何处理计划与市场这一经济制度中的根本性问题，各方面的认识还不成熟。邓小平显然是忧心忡忡。

如果说陈云和邓小平以上所涉及的，仅仅是对经济体制改革和经济制度认识不清晰的话，那么，到了宪法通过后的1984年6月30日，邓小平在会见外宾时则对整个社会主义的认识提出了疑问。他说：“什么叫社会主义，什么叫马克思主义？我们过去对这个问题的认识不是完全清醒的。”第二年的8月28日，邓小平在会见外宾时又说：“我们总结了几十年搞社会主义的经验。社会主义是什么，马克思主义是什么，过去我们并没有完全搞清楚。”他不仅说到了中国，还说到了苏联：“社会主义究竟是个什么样子，苏联搞了很多年，也并没有完全搞清楚。”

值得注意的是，邓小平在这两次谈话中，虽然提出对整个社会主义认识不清的问题，但他同时又提出了自己的见解，即“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力”, “社会主义的任务很多，但根本一条就是发展生产力”。

从邓小平的这些谈话可以发现，至少在1980年代初期，党内党外对社会主义是什么，认识并不清晰，而邓小平本人或者他所代表的第二代中央领导集体，在社会主义的很多任务中，只认准了一点，即社会主义的根本任务是发展生产力。这在宪法序言中的表述就是，“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”, “逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”。说到底，国家的根本任务或者第一位的任务，就是发展经济和科学技术，即实现物质的“富强”，而不是其他，也没有其他什么任务可以与之相提并论。

虽然邓小平在1979年会见外宾时也提出“民主和法制两手都不能削弱”的论断，但显然，在他的思想中，与发展生产力相比，民主和法制是排在第二位的。而邓小平发展生产力的根本思想以及宪法的规定，又是与特定的历史背景相联系的，在很大程度上是对过去以阶级斗争为纲的错误路线的纠正，并不说明我们对社会主义的本质已经有了全面、科学和成熟的认识。

实际上，对社会主义是什么认识并不十分清楚，不仅是中国和苏联的问题，而且是一个在全世界范围内没有得到很好解决的问题。这就从根本上制约了社会主义国家宪法的制定和实施。因为不能回答社会主义是什么，就很难回答社会主义国家是不是需要一部宪法，如果需要，这个宪法应当是什么性质的，应当规定什么样的经济、社会和文化制度，规定什么样的政党制度，规定什么样的政权组织形式以及如何保障宪法的实施等问题。比如，朝鲜也有一部宪法，叫“社会主义宪法”，其序言共12个段落，每一个段落都是对金日成极尽所能的歌颂，并明确规定，这部宪法“是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想和国家建设业绩加以法律化的金日成宪法”, “拥戴伟大领袖金日成同志为共和国的永恒主席”。这样一部宪法能否反映社会主义宪法的共性，恐怕很值得研究。

但是，由于对社会主义的诸多问题认识不清，迄今为止，中国在理论中对社会主义国家宪法应具备哪些特点，社会主义国家要不要“宪政”等问题仍然存在不同观点。而在实践中，也因为对社会主义的认识不清，导致了二十多年中对宪法多达四次和几十处的修改。其中，关于实行市场经济的经济体制到1993年才被写入宪法，实行依法治国的治国方略到1999年才被写入宪法，国家尊重和保障人权的内容到2004年才被宪法肯定下来，而关于所有制形式和经济结构的内容则处于不断的修改变化中。

所以，总结几十年来宪法实施的经验教训，可以得出一个基本的结论：宪法实施中存在的一些根本性问题，之所以难以寻求理论共识，难以找出妥善的解决办法，并缺乏稳定性，从源头上说，恐怕还是因为我们未能清楚地回答社会主义是什么这一前提性的问题。

1.6.2 宪法未能对如何处理党政关系做出具体的操作性规定

制定1982年宪法时遇到的头等重要的问题是，要不要在宪法中规定党的领导。后来，在邓小平的坚定要求下，党的领导被写入了宪法。但是，在起草过程中，对于如何表述党的领导，又产生了很大分歧。经过反复考虑后，最终采取的策略是，以写历史而非写主张的方法，在序言中通过叙述20世纪以来中国发生的几件大事都是由中国共产党领导的这一历史事实，来揭示党的领导的必然性和规律性（这个问题后文将详述）。这个写法的优点是，使人认识到，党的领导与国家政权机关行使职权有重要区别，党不同于政。

但是，由于党的领导被写在序言中，而序言的法律效力如何具体体现出来，又具有一定的模糊性，这在客观上就影响了党的领导的法律效力。更为重要的问题是，序言说，过去的成就是在党的领导下取得的，今后中国各族人民将继续在党的领导下进行各项建设。但是，对于党如何领导人民以及由人民选举产生的国家各类政权机关，或者说对于党的具体领导方式，宪法又没有做进一步的规定。这一情况使党与广大人民之间的关系、与国家政权机关之间的关系时常处于难以把握的状态，处理得好，就有利于党的领导和人民当家作主的统一；处理不好，要么就不利于党的领导，要么就不利于有关国家机关依法行使职权。

党的领导是什么性质的领导？党领导的范围是什么？党应当以什么样的具体方式实行领导？这些都是1982年宪法未予回答的问题，是历史的局限。1982年宪法制定后，宪法又经过了四次重要的修改，但这四次修改，仍然没有回答这些重要问题。应当说，就政治体制改革而言，1982年宪法结束国家领导人职务终身制，是一个改变历史的制度设计。现在和今后，如果能在宪法体制内确立科学的党政关系，其重要性和意义将与废除领导职务终身制不分伯仲，不仅会是宪法自身的一次历史飞跃，也会是关系我们党和国家发展前途的一次历史性飞跃。

1.6.3 1982年宪法未能建立起保障自身运行的有效监督机制

这是一个众所周知的问题。虽然前文提出，不能将宪法作用的发挥仅仅寄托于宪法监督，但是，宪法监督毕竟是维护其自身权威的底线，没有有效的监督机制，就不能从根本上保证宪法的实施。1982年宪法虽然规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，但是，这个机制未能有效运转起来。宪法监督机制不能有效运转可能有多方面的原因，但是，根本原因恐怕还是宪法自身的设计存在缺陷，立宪时没有规定具体的宪法监督职权与程序，实际上就导致了宪法难以完全实施。

1.6.4 人大及其常委会的职权未能得到充分行使

各级人大及其常委会是保证宪法实施的重要机关，只有它们的职权得到充分行使，宪法才能得到充分实施。其中，全国人大及其常委会是国家机关体系中实施宪法的核心机关，但从几十年的实践看，全国人大及其常委会实际主要采取了立法的方式实施宪法，这方面也取得了重要成就，而其他的职权特别是监督权没有得到充分行使，大大削弱了宪法实施的效果。地方人大及其常委会在本行政区域内负有保证宪法实施的职责，但其各类职权也存在没有得到充分行使或者行使不平衡的问题，进而影响了宪法实施的效果。

1.6.5 改革与转型的社会背景影响了宪法实施

这个问题前面已有述及。当代中国正处于并将长期处于改革与社会转型的历史时期，这个背景对宪法实施的效果产生了很大影响。宪法本身是改革的结果，又要在实践中接受改革的检验与挑战，要使之得到充分实施是很难的。现在面临的难题是，改革常常走在宪法规定的前面，改革很重要，实施宪法也很重要，要实施宪法就不能改革，要改革就难以实施宪法的相关规定，而频繁修改宪法又会损害宪法权威。所以，改革与转型的社会背景实际决定了宪法很难得到充分实施。

1.6.6 宪法解释处于空白状态

宪法解释是实施宪法的重要方式。宪法赋予了全国人大常委会解释宪法的职权，但宪法实施以来，全国人大常委会从未对宪法的某一内容专门作具体的宪法解释。宪法实施中，需要对宪法内容进行针对性解释的情况时有发生，但全国人大常委会不进行解释，必然会影响到宪法实施的效果。

1.6.7 政治因素特别是政治人物个人因素对宪法实施有很大影响

这是一个十分重要却没有引起足够重视的问题。宪法具有很强的政治性，与政治密切关联，它能不能得到有效实施时常取决于政治因素，特别是取决于一些政治人物的个人因素。

宪法与政治道德具有密切关联，各级公职人员特别是领导干部在保证宪法实施中起关键作用，如果他们缺乏应有的政治道德、政治责任，宪法的规定再好，也会被束之高阁的。应当说，宪法没有得到充分实施，也有这方面的原因。这也是党中央始终强调各级领导干部必须自觉遵守宪法、认真执行宪法、必须在宪法和法律范围内活动的重要原因。

1.6.8 宪法惯例尚未得到开发创造

宪法实施的方式方法是多样开放的，其中一个重要内容就是创造宪法惯例。现行宪法是一部好宪法，但远算不上完美的宪法。实施宪法，光靠立法不能解决问题，有时候，创造和形成宪法惯例是很好的形式。应当说，1982年宪法在制定和几次修改的过程中，有不少事项明确写进宪法的条件不成熟，但又是宪法没有言明的重要精神，由相关主体开发创造宪法惯例来实施宪法，充实和完善宪法精神，是十分必要的。但几十年来，我们创造的宪法惯例太少了，影响了宪法实施效果。

1.6.9 建议出台一个宪法实施白皮书

宪法是国家的根本法，实施几十年了，效果不尽如人意，各个方面也不断呼吁要加强宪法实施。但是，迄今为止，国家没有一个权威机构对宪法实施的状况进行一次监督检查，并作出一个客观公允的评估。习近平总书记在纪念现行宪法颁布施行30周年大会上讲话时，明确提出，“加强对宪法和法律实施情况的监督检查”。我们认为，在健全宪法实施制度前，全国人大常委会应当根据习近平总书记的讲话精神，对三十多年来宪法以及选举法、国家机关的组织法等宪法性法律的实施状况，开展一次全面的执法检查，并将检查结果向全体公民做一个报告和交代。中国的法治白皮书都已经有了，更应当有一个宪法白皮书，向全社会表明我国宪法运行的历史与现实，为进一步健全相关制度提供指引。

1.6.10 小结

总体上看，迄今为止，对三十多年来我国宪法实施的具体状况，我们的认识尚存在不够全面、不够公允，也不够理性的现象。研究认识这一问题应当抓住几个要点：一是评估宪法实施的标准是什么；二是应当采用什么样的方法以及站在什么样的角度评估宪法实施；三是注重考察宪法实施的历史条件；四是把宪法实施放到特定的政治格局中评判；五是抓住不同时期宪法实施的不同特点和方式看问题；六是既要看到宪法实施中存在的严峻问题，也要肯定宪法实施的不少经验和方法。此外，还应研究由全国人大常委会开展一次宪法实施状况调查评估的可行性与具体方案。

宪法实施绝非一蹴而就之事，我们对此应持理性态度。根本性的办法，是从党自身开始。党决心实施宪法，就有办法了。采取其他的相应措施也是必要的。但可以肯定的是，宪法一旦真正地、切实地付诸实施，将会面临一系列的问题。对此，我们应有足够准备。