三 军机处与清朝在藩部地区的国家构建

起源于雍正时代的军机处，在乾隆时期经历了一个由内廷机构向外朝政府机构的过渡，是清朝强权政治的标志性机构，日渐成为一个掌握政府实权的中枢机构。这种变革的一个主要表现是对藩部地区驻防将军、大臣的统辖。从这个角度讲，军机处不仅代表着皇权专制的顶峰，而且意味着清朝的“中央集权”在经营西北、走向内亚的过程中逐渐走强的趋势。军机处在清朝向藩部地区推行强权政治的过程中，至少在两方面起着重要作用：一是藩部地区驻防将军、大臣及各级官员的选任，和对他们的权力进行设计；二是负责藩部地区与行省地区之间官员的调任，整合内外政治力量。

（一）军机处对藩部地区驻防官员的管辖

所谓西北两路，是指自清代康熙时期用兵准噶尔部逐渐形成的战略布防格局，由陕西、甘肃，经哈密、巴里坤进入天山南北，称为西路。由张家口向北穿越内外蒙古，经科布多越阿尔泰山进入北疆的塔尔巴哈台，至伊犁地区，称为北路。自康熙以后，清准之间在西北两路曾展开长期而激烈的拉锯战，清军在西路的哈密、巴里坤一带和北路的乌里雅苏台、科布多一带重点布防。

清朝在这些地区设置驻防将军、大臣，经历了这样一个时间过程：

康熙三十二年，因与准部交战，设右卫将军，驻扎归化城。乾隆二年，裁右卫将军，改设绥远城将军。

雍正二年，设热河总管。乾隆三年改为热河副都统。嘉庆十五年改为热河都统。

雍正三年，以青海平定，编设旗分，设青海办事大臣。乾隆元年改为西宁办事大臣。

雍正五年，设驻藏办事大臣。

雍正十年，设定边左副将军（后改称“乌里雅苏台将军”）。乾隆二十一年，平准战争期间，增设乌里雅苏台参赞大臣。

乾隆二十四年，南北疆底定，驻防大臣的设置更加密集，先后设喀什噶尔参赞大臣、乌鲁木齐办事大臣、哈密办事大臣、吐鲁番办事大臣（后改为领队大臣）、喀喇沙尔办事大臣、库车办事大臣、阿克苏办事大臣、乌什办事大臣、叶尔羌办事大臣、英吉沙尔领队大臣（初称总兵，后改）。

乾隆二十六年，又设察哈尔都统、科布多参赞大臣。

乾隆二十七年，设置伊犁将军、库伦办事大臣、伊犁参赞大臣，及伊犁领队大臣5人。

乾隆二十九年，设置塔尔巴哈台参赞大臣和塔尔巴哈台领队大臣2人。

乾隆三十年，置和阗办事副都统（四十二年，改为办事大臣）；乾隆三十四年，设古城领队大臣、巴里坤领队大臣；乾隆三十六年，改乌鲁木齐办事大臣为都统。

乾隆三十七年，设库尔喀喇乌苏领队大臣。

以上之中，仅右卫将军、热河总管、驻藏大臣、青海办事大臣、定边左副将军设置于康雍时期，其他大部分将军、大臣设置于乾隆时期，且集中在乾隆二十四年以后至乾隆三十六年的十多年中，尤以乾隆二十四年至乾隆二十七年最多。在此期间，即使对以前的设置，乾隆时期也做了调整和加强。

对于将军、大臣体制与以往理藩院体制的不同，我们可以以青海办事大臣的设置为例做个简单比较。杨应琚所纂《西宁府新志》记载，“雍正元年以前，俱派理蕃院司员。自二年平定青海之后，皆简大臣驻扎郡城以总理之，间遣部郎协理”，体现了这两种体制之间的差异。西北两路将军、大臣处理藩部事务并不通过理藩院，可直接通过军机处奏报皇帝，他们的任免也由军机处直辖，具有很强的独立性。如此以来，清朝对藩部地区的管理不仅有两套不同的系统，而且这两套系统前后相继，有一个很重要的时间差，但为以往学者所忽略。

有了这个时间差，我们可以了解到，在乾隆成功用兵准部之前，在幅员辽阔的蒙藏藩部地区，在从帕米尔高原到大兴安岭以西的草原地带，清朝竟然仅驻扎驻藏大臣、乌里雅苏台将军等几处零星的力量，这也稀疏到让人感到窒息的地步了。而在乾隆用兵准部后，清朝开始在西北两路大量而密集地设置将军、大臣，使其遍布于天山南北。

现在的问题是：清朝为什么会在乾隆时期平准之后，用一套与原有的理藩院系统完全不同的体制管理藩部事务？这个地区不仅包括天山以南的回部、天山以北的准部，还延伸到喀尔喀蒙古的科布多地区。这代表了一种什么样的政治思维？

1758年，因犯错误被革职发往西北军前效力的永贵、定长、纳世通等人，先后带着原有官衔出任南疆地区的几处办事大臣。乾隆皇帝在谈到为什么要给予驻防大臣较高的职衔时表示，“若照部议革任，及带所降之级留于军营，恐不足资弹压”，必须保持官员的高级别，坐镇各城，强化其权威，才能实现对当地的有效管理、控制。可以看出，在平准战后清朝管理藩部地区政治思维发生了改变，即在保留理藩院体制的同时，向这些地区直接输出政治、军事力量，强化对这些新归附地区的管辖。这是乾隆帝不同于康雍二帝之处。

为了更确切了解军机处在清朝吸纳藩部地区的国家构建过程中的作用，我们应该回到军机处成立最早的初衷，即如庄吉发所说，军机处最初主要是用来解决西北战事的筹备和后勤补给问题的。

根据目前比较一致的研究，军机处初称军需房，从起源上来看，它本身就是为了筹备西北战争而设的，不但掌握西北战事所需要的钱粮，而且西北战前将军、大臣之派遣，亦由其直接掌控。《大清会典》记载，军机处重要职责之一就是直接统辖、管理驻扎在藩部地区的西北两路将军、大臣。

“凡大臣之换防于西北两路者，稽其班，书其名以备览，旬有五日而更之。”西北两路各大臣，皆由军机处缮具月折，每月于初五、二十日，两次呈递，其有出缺补放更调者，于折内查明改缮。

办事大臣一般任期三年，凡需要补放的，或由皇帝直接下旨任命，或由军机处于每年十月，将各处期满的大臣开列名单，是否换防、如何换防，报给皇帝直接定夺。也就是说，西北两路将军、大臣，虽是领兵军前，属于武职，但其选任、换防并不归兵部管辖，完全操于军机处之手。另外，查《大清会典》理藩院职责之各条内容，均为对藩部各部族自身事务的管理，并无任何管辖驻防将军、大臣之责。所以，雍正时期所创设军机处，最初专门协助皇帝筹措西北战事。但自此以后至清代结束，一直掌控着西北两路军务，权力未曾旁移。根据会典的记载，清代在西北两路设置的将军、大臣，其人选有这样三个特点：

首先，藩部地区驻防大臣的选调，基本上是八旗官缺，且以满人为主，兼用少量八旗蒙古、八旗汉军，八旗以外的汉人没有机会出任。

其次，这些官缺一直由军机处直辖，由皇帝钦定，其他官员和机构无法染指。以新疆为例，天山南北的大臣们虽然名义上归伊犁将军和参赞大臣节制，但他们选任、换防都不由伊犁将军和参赞大臣决定，亦不由他们推荐。在中央机构中，内阁、兵部和理藩院均无法过问这些驻防大臣的任免。

最后，西北两路驻防大臣名义上归当地的将军节制，但职权相对独立，主要表现在可直接给皇帝上奏折，独立奏报所属的相关事务，且无须向当地的将军汇报。只有在遇到叛乱、战争等紧急事务时，各大臣才会受到将军的统一节制、调度。乾隆三十年爆发乌什之乱时，乾隆帝命叶尔羌办事大臣额尔景额调查南疆各处大臣的不法行径，额尔景额参劾前任和阗办事大臣和诚婪索伯克之事，使和诚伏法。乾隆四十三年，永贵出任乌什办事大臣后，参劾叶尔羌办事大臣高朴贩卖玉石之事，使高朴被惩处。至于日常军政事务的处理，军队训练，台站、卡伦巡查，边贸管理等，各地大臣则更可以便宜行事，直接对中央负责。这种独立奏事权加重了他们的权威，弱化了伊犁将军、参赞大臣对他们的“节制”关系。

军机处掌握的西北两路驻防将军、大臣的荐举权，是清朝继续以中央集权思想来保持对边疆地区直接控制的政治上层设计，那么又该如何设置驻防大臣管理地方的权力，才能体现清朝国家构建的思想呢？

通过一些学者的研究，我们知道在天山南北的驻防大臣掌握了这样几种关键性权力：

第一，统率驻军、维护边防、对边境卡伦的设置和定期巡视是驻防大臣的首要职责，意味着对国家边界的保护。

第二，北疆蒙古各旗王公、南疆各城伯克的觐见和任命都通过当地的驻防大臣。

第三，驻防大臣掌握着当地的财政、税收，虽然他们不介入伯克征收税赋的具体事务，但伯克征税的名目、数量都须报驻防大臣批准，所有税赋均汇总到驻防大臣，与内地各省协济之饷，统一掌握。

第四，掌握当地的司法审判权，不独北疆蒙古人之间的纠纷须由将军、大臣裁决，即使南疆各城民间司法纠纷，虽有伯克审讯，但终须报大臣审定。

第五，对外贸易、商税征收更是由伊犁将军、参赞大臣奏请中央批准，由当地大臣实施。

在这几项权力中，军事权、外交权本属一国中央，延伸到南北疆，不足为怪，但如果连司法权、贸易权、地方治安维护都由国家派驻的大臣掌握的话，那么足以证明国家权力向边疆地区基层社会的强势延伸了。《钦定回疆则例》规定，回疆各地的宗教首领阿訇，一旦缺出，需由当地回人保结推荐，由阿奇木伯克报驻防大臣批准。而且，阿訇们还要定期到大臣衙门叩见。若某个阿訇不熟经典、化导无方，驻防大臣可以将其撤换，并追究推荐者阿奇木伯克的责任。

国家权力是否能够延伸到基层、如何延伸到基层，是传统国家走向现代国家的一个重要标志。清朝非常注重强化新疆办事大臣的地位和权力，这种思想被乾隆以后各位皇帝一以贯之。有了这些权力设置，无论北疆的蒙古王公还是南疆各城伯克，甚至连哈密、吐鲁番的郡王，无不仰承驻防大臣之鼻息，难怪魏源在《圣武记》中载：“各城大臣不相统属，又距伊犁将军窎远，恃无稽察，威福自出。”

办事大臣“威福自出”背后，是国家权力随着驻防大臣的设置延伸到草原、高原和绿洲深处。相比理藩院体制，驻防将军、大臣的设置更能体现清朝中央和皇帝集权的意志，强化中央对藩部地区的管辖。同时，这种力量向藩部地区的输入，又以内地行省区为依托，离不开中原、江南的倾力支持，清朝必须在将强权政治推行到藩部地区的国家构建过程中，强化内地与藩部地区的互动关系。

（二）军机处与藩部、行省之间政治力量的整合

在明确了藩部地区将军、大臣由军机处直辖后，下面的问题是：军机处如何选调这些官员？其来源为何？与内地行省的关系又如何？

藩部地区的“大臣”，包括参赞大臣、办事大臣、领队大臣等都没有明确品级，也没有纳入清代官员九品十八级之列，而是由中央各部院相应的官员，内地各省的布政使、按察使，或八旗副都统、侍卫等官员，以原衔兼任派往驻扎。这些官员一般不低于三品。至于什么样的官员可以出任哪个城的办事大臣，则没有统一规定，完全由军机处协助皇帝直接掌握。同一城办事大臣可由各部侍郎、巡抚、布政使、按察使、八旗副都统、绿营总兵等出任，甚至一、二、三等侍卫均可出任；而同一职衔官员，可任参赞大臣，也可任办事大臣、领队大臣。

藩部地区驻防大臣的来源有三个方面：一是八旗官员，主要由各旗副都统出任；二是中央各部院的侍郎，盛京各部的侍郎，内地行省的布政使、按察使、总兵等文武官员；三是藩部地区大臣的互调，或者从东北地区的将军、大臣中调任。总体而言，能够到西北两路出任驻防大臣的多为二三品官员。例如，乾隆三十年的喀什噶尔参赞大臣纳世通，原衔为工部右侍郎、镶黄旗汉军副都统，分别为文、武正二品。同时段的叶尔羌办事大臣额尔景额，原任副都统，与纳世通同为正二品。阿克苏办事大臣卞塔海，原任盛京礼部侍郎，也为正二品。

这些大臣的地位，不是取决于他们统辖地域的大小，而是取决于他们原来的实际职衔。青海、蒙古、西藏等地，一般一地仅设一两个办事大臣，其管辖范围相当于一省。而新疆的办事大臣管理范围仅限一城一地，远不及库伦、西宁办事大臣所辖地域之广，但很多实例证明，新疆的办事大臣和青海的西宁办事大臣、喀尔喀蒙古的库伦办事大臣之间可以互调。如，嘉庆时期的库车办事大臣来灵，原任正黄旗汉军副都统，后由库车办事大臣调任西宁办事大臣；嘉庆二十一年，又调回库车办事大臣任上。再如，嘉庆时期的台斐音，曾任和阗办事大臣，嘉庆十四年，他由和阗办事大臣，带二等侍卫之衔，调任库伦办事大臣。也就是说，清朝在新疆以省级大员管辖一城一地，如此高规格布防，显示出中央对新疆的重视。

对西北驻防将军、大臣的选任，至少有这些特点可以归纳：

第一，在西北两路驻扎的将军、大臣中，伊犁将军、绥远城将军、定边左副将军和乌鲁木齐都统属于职衔一致的实职官员，在武职官员中列从一品；将军、都统之下各地的参赞大臣、办事大臣、领队大臣均属于临时派遣、原衔兼任的官缺。这些官缺在《大清会典》中有明确规定，并有相应的养廉银。

第二，出任办事大臣的满洲官员常常因为在内地任职犯错误遭到革职、降级后，被重新任用，赏带副都统衔或以侍卫身份，前往新疆任职。如，乾隆四十三年，吏部尚书永贵因坐事被革职，以三品顶戴身份派往乌什办事。嘉庆二十年，山东巡抚同兴因亏空被革职谪戍盛京，次年被授三等侍卫，出任古城领队大臣，后转任阿克苏办事大臣。嘉庆时期的喀什参赞大臣斌静，原为黑龙江将军，嘉庆十八年坐事革职，二十二年出任叶尔羌办事大臣，次年任喀什噶尔参赞大臣。嘉庆二十一年七月，赏已革直隶天津镇总兵官祥启三等侍卫，为喀喇沙尔办事大臣。嘉庆二十四年八月，镶白旗蒙古参领福珠隆阿被赏头等侍卫，出任哈密办事大臣。

让有过错的八旗满洲官员出任西北驻防大臣是乾隆时期开始形成的制度，这种做法既可以表示对犯错误官员略施薄惩之意，又可以保证中央有充足的官员派往新疆。同时，实际为八旗官员提供了一个广阔的回旋余地。被派往西北办事者，期满后大多都会获授副都统等八旗职衔，重获被任用的机会。

第三，自嘉庆末期开始，加“侍卫”之衔派任办事大臣的官员数量增多，表明皇帝更愿意把西北地区军政事务的管理交给最亲信的八旗将领，在军机处的统一协调下，八旗官员得以从容回旋于行省和藩部地区之间，极大地扩展了他们的政治余地。

总之，清朝也一直力图在行省区与藩部地区之间实现官员往来调度的常态化，使国家的政治力量能够尽量均匀分布于两种不同地区，统一接受中央的直辖，推动国家构建的进程，为以后新疆建省奠定了政治基础。

由此可以看出，乾隆时期西北战争的胜利，为军机处的权力扩展提供了契机。军机处从一个战争军需筹备的内廷机构，变为一个在国家构建中扮演核心角色的中枢机构，需要有两个背景的支撑：

第一，清朝原来负责军事指挥的最高机构——议政王大臣会议，已经衰落到几乎无法履行职责的地步。议政王大臣会议是在女真人由部族阶段走向建立国家政权的过程中出现的，具有原始民主制的特点，但随着皇权制度的确立和发展，它日渐衰落。首先是因为自皇太极时期开始，它一直被视为皇权专制的障碍，皇太极、多尔衮、顺治、康熙一直在谋求削弱这个机构，而把核心权力分解到内阁、部院等不同的中央官僚机构之中去。而且，当清朝在内地的统治建立起来后，议政王大臣会议对汉人极具排斥性，与清朝统治者必须依托汉人的支持才能完成国家治理的思路背道而驰，特别是当西北战争展开后，满洲人认识到，在遥远的内亚边疆开战，没有汉人的支持，没有中原、江南的军需补给，他们不可能获胜。清朝需要一个能够融合满汉的中枢机构掌握国家最重要的军政事务，从而保证清朝国家权力在从江南到西北这样一个极为广阔的空间内顺利行使，不受掣肘。

第二，从军需补给的角度看，军机处是大清王朝战略资源调配的制度保障。军机处及其前身，是一个容纳了满汉高级官员在内的机构。以怡亲王允祥、管理户部大学士张廷玉、蒋廷锡组成的军机处，其重要职责在于对军需的调度，尤其是张廷玉，作为桐城派领袖，他在雍正时期的荣耀几乎是清代其他汉人无法匹敌的。军机处的这种人事格局使得这个机构能够把西北内陆亚洲边疆地区的战事和经济富庶、文化发达的江南联结起来，能够整合中原、江南的经济资源，为清朝中央将藩部地区纳入版图的国家建构提供源源不断的财力支持。康乾两代皇帝屡屡南巡，清朝不惜血本修治黄河、保障漕运的目的也在于此。清朝要把内陆亚洲边疆稳定地控制下来，军需补给是起决定性作用的要素。稳定江南、保证那里汉人精英的忠诚，与让忠诚的满蒙军队在内陆亚洲边疆地区获得军事胜利，保证大清王朝在西北地区国家力量的派驻，对大清王朝新一轮国家构建来说，具有同等重要的战略意义。自此以后，军机处在人员上一直是满汉参半，甚至在有些时候，汉人的风头还会盖过满人。这是以往议政王大臣会议、南书房，甚至是内阁都无法具有的功能。