六、政策建议

基本公共服务供给方式的实质是政府创新。在世界范围内，人们就政府创新有各种表述，诸如“行政创新”、“新公共管理”、“再造政府”、“行政改革”、“全球管理革命”等。人们用了诸多字眼来表述服务供给体制，诸如“企业家精神”、“政府问责治理”、“公司合作伙伴关系”、“参与式治理”等。

（一）从顶层设计中国的基本公共服务体系

1．建立公共部门的公共价值

对于必须承担基本公共服务的政府部门，必须加强公共价值建设，这是政府直接承担基本公共服务供给的前提之一。只有建立公共价值，才能使公务人员克己奉公、清正廉洁，真正把公共利益摆在中心位置，避免公共利益部门化、部门利益个人化，使基本公共服务真正为人民服务。

2．针对流动人口探索联合生产

针对流动人口这一特殊的历史性现象，其公共服务的满足，需要探索联合生产的模式，即中央政府输入地政府和输出地政府之间的联合生产。这里所谓的联合生产包含了两层意思：一是中央政府与输入地、输出地政府三者联合起来为农民工的基本公共服务埋单，具体各方的支出比例可以由三方政府一道讨论，制定具体的责任细则。二是涉及养老、教育等需要多方面公共服务来提供，尤其在其家庭仍然处于分离状态下时，更应当是这样。对于农民工这一特殊的现象要从财政体制改革上给予考虑，因为历史上没有一个国家在公共服务扩张时期曾遇到这么大的人口迁移。

3．建立全国均等化委员会来推进基本公共服务均等化

要建立一个全国均等化委员会来对全国各级政府的收支情况进行统计分析，以实现地区间用于支持基本公共服务的财政收支情况进行平衡，从而使欠发达地区和弱势群体在发展中受益。第二次世界大战之后的福利国家地方政府公共服务职能扩张时期，也是中央政府与地方政府财力关系变动和调整时期。20世纪六七十年代是挪威中央政府转移支付增长最显著时期。当前中国也进入这样一个时期。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的颁布实施就是一个例证。随着公共服务体系建设的推进，财政体制改革，包括税收体制的改革势在必行。在英国的主要基本公共服务领域，诸如社会服务、社会保障和社会照顾中，前者主要是中央政府的责任，而后者主要是地方政府的责任。二战以后，英国的社会保障和社会救助都由中央政府筹集并发放，而在德国，社会救助主要是地方政府的责任。

（二）走出“横向到边、纵向到底”思维惯性，积极探索体制机制创新

提高地方政府基本公共服务的供给能力，探索基本公共服务的供给模式。“日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡是直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。”结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的供给，政府购买社会组织的公共服务。要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。

要进一步解放思想，打破传统的行政思维方式，走出所谓的“横向到边、纵向到底”思维惯性，通过体制机制创新，除政府必须提供的基本公共服务外，在对各类基本公共服务分类和定性的基础上，充分发挥合同外包、联合生产、合作生产、志愿生产等体制机制的积极作用，在完善体制机制的基础上，创造社会组织参与基本公共服务供给的积极性和创造性，推动社会组织发展壮大；在完善体制机制的基础上，调动企业的积极性和创造性，积极履行企业的社会责任。

1．提高政府的体制机制设计能力，发挥社会组织公众的执行能力

通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。政府要完善相关法律法规，确保私人部门和社会组织参与到公共服务的供给过程中去，包括税收政策。这里的法律法规不仅包括中央政府层面上的，也包括地方政府层面上的。

制定公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。

政府和私人部门、非营利组织的合作依赖于参与者的参与和积极合作，要消除一个认识的误区：这种合作仅仅是一个零和游戏，一方的参与意味着另一方的削弱，这种合作关系需要强有力的政府私人部门和强有力的非营利组织。

培育志愿机制，需要进一步理顺政府与社会的关系，发挥志愿机制在社会动员中的作用。一方面通过这种参与来实现民主决策和科学决策，使经济社会发展更加贴近人民群众的生活需要；另一方面，通过公众参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担，实现社会发展方式的根本转变。正如笔者在2003年写道的，“应当让更多的人参与这个决定中国未来发展方向的决策中来，如果大部分认为‘我不能影响未来发展，我何必参与’或‘官员与商人决定未来，我只管自己的事情’，那么中国就很难看到一个有效的发展规划和解决问题的一揽子措施，促进更多的人民参与将是我国应对危机的最有效的办法”。在中国这样一个世界上人口最多的国家搞现代化，如何使每个人都从发展改革开放中受益，最根本的办法是鼓励支持和创造条件使每个人参与经济和社会生活，在这个过程中实现利益格局的合理和发展的可持续。中国面临的环境资源问题使得中国的仁人志士们在思考和探索环境资源的可持续性，不久人们将感受到社会发展可持续的迫切性，而社会领域发展的可持续性非全体社会成员的广泛参与所能解决。

培育志愿机制，还需要提升思想界对这个问题的认识，当人们把中产阶级仅仅视为具有相当购买力水平的富裕群体，而不需承担一定社会责任和具备一定公共意义的社会分子，这至少说明，在一些人的潜意识里，公共生活还没有提上议事议程。在个人主义被无限放大的社会，背后隐藏着恐惧、焦虑、郁闷，自重、自强、感恩、珍惜荡然无存，个体不属于任何地方、任何群体，这是怎样的内心世界和精神家园？要改善如此这般的内心世界，重建以社群意志作为和睦基础的精神家园。在现代社会，社群的意志通过行为准则、民主、公众舆论、法律、法规公正无误地表达出来。在这样的环境中，生机勃勃、真正持久的共同体生活才能建立起来，志愿机制才能真正建立起来。

2．引导社会组织参与不同形式的公共服务

公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办的项目外，要通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。

放宽公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导公共服务发展。

3．培育社会企业，鼓励社会创新

一是各级政府应当积极支持这样的探索，在政策和法律上给予支持。一些地区在社会建设中已经进行了一系列的探索和实践，有许多成功的经验和做法，要及时推广。二是要创造条件吸引劳动力进入社会组织工作。三是积极创造社会企业家成长和社会创新的社会环境，在政策、法律等方面给予支持。创造适合社会企业家发展和社会创新的舆论环境。四是从提高效率出发，鼓励政府外包和社会组织借鉴市场方法从事非营利的公共服务活动；从社会创新出发，鼓励企业承担更多的社会责任，逐步发展出一个与经济社会发展相适应的公共领域，吸引更多的人就业。

4．大力发展社会创新孵化器

可以从目前对社会组织的能力建设、组织完善、项目开发等拓展到另外意义上的社会创新，即依托高等院校、研究机构的研究组织和科研人员，借助他们的研究和思想，把社会企业家和社会工作人员结合起来，共同研究和解决当前经济社会发展领域面临的新问题，建立社会政策的实验室，在孵化器中大致经过类似自然科学的“中试”环节后进入实践操作领域。充分发挥孵化器在应对新时期社会问题中的创新作用。通过孵化器，把社会科学家的思想和研究成果转化为政策建议，把社会工程师的技术转化为政策设计，通过政府有关部门和社会工作者变成实际行动。尤其要针对信息化技术带来的一系列社会变革和社会问题进行项目开发和政策创新。各级政府要从土地使用、税收减免、财政补贴等方面支持社会创新。

（三）建立与公共服务型政府相适应的公共服务体系

配合经济发展方式转变，加速行政体制改革，建立与公共服务型政府相适应的地方公共服务体系。基本公共服务供给体制改革的实质是港府自身的创新。

1．进一步深化改革，着力打造适应扁平化公共服务需求的供给体系

一是通过改革来解决发展瓶颈问题。从基层和面向居民出发，加强基层的公共服务机构建设，不搞上下一般粗的管理体制机制。要提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。针对基层政府改革的措施多一些，以便解决一些发展中的瓶颈问题，诸如土地、资金和人才等问题。人事制度上的突破，比土地和资金上的突破更重要。要进一步调整和完善政府职能，注重加强地方政府的社会管理和公共服务职能。公共服务和社会管理的职能主要在基层，完善基层公共服务体系，加强基层社会管理体制机制，已经成为政府自身改革和建设的突破口。二是着力促进公共卫生资源向基层延伸。推动优质医疗资源城乡均衡分布。国家应在这方面加大投入。确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值。应为农村卫生院招聘人才建设公转房，以便留住人才。制定适合农村卫生工作需要的人才政策，解决农村卫生人才匮乏问题。卫生部门要协同教育部门，改革农村卫生人才的培养方式。建立符合农村实际的村医养老保障制度。三是鼓励地方积极探索和创新。我们在调研中看到，湖南省劳动厅、编办和人事联合发文，加强基层保障平台建设，要求各级人民政府加大投入，加强公共就业服务机构信息网络建设，逐步实现就业服务全程信息化管理，以满足当地就业工作需要、保证公益性就业服务和就业援助，合理核定公共就业服务机构人员编制。各级公共就业服务机构的人员工资和工作经费足额纳入同级财政预算，资金由省、市、县三级财政按5∶3∶2的比例分担。这些经验值得借鉴和推广。

2．发挥市场配置人力资源、社会动员资源的作用，积极培育基层公共服务供给主体

一是利用社区组织为居民提供服务。要进一步强化基层自治和基层建设。建立政府资助机制，在各级民政部门内部设立社会组织专项资金，通过多种筹资方式，重点扶持、补助公共服务供给迫切需要的社会组织。积极推行购买服务制度，利用社会组织的优势，降低行政成本，提高公共服务效率。二是适当让民营医院和机构进入。适当放开一些领域，让民营医院进入。同时，针对民营医院运行不规范和可能造成国有资产流失等问题，其一加强政府监管，完善各种制度、标准、体制、机制，确保各类医院在发展框架内运行。给医院一定空间开展竞争，以此来提高国有医院的效率。其二在国有资产管理上可以采取多种形式，比如，要求接受国家投资的民营医院在一定时期对病人实行免费或优惠，在规定期限内通过这种方式把国有资产转化为对民生事业投入，使老百姓受益。其专业化的人才队伍建设，包括政府、私人部门和社会组织的人才队伍建设。

3．建立政府与企业的契约关系，利用市场机制发挥社会保险的功能

鼓励保险公司，诸如人寿保险等营利机构与社保基金合作，搭建服务平台，解决政府经费不足、人员不足和管理不到位等问题，真正实现“管办分开”，节省管理成本。目前广东的番禺、江苏的太仓等地在这些领域已经展开探索，应当鼓励支持。太仓利用基本医保基金购买大病保险，提高了参保人群高额医疗费用的补偿比例，放大了基本医保的效用，减少了参保居民的灾难性医疗支出，强化了社会互助共济的功能。2011年，全国新农合基金总量超过2000亿元，如何进一步发挥部分资金的作用值得进一步探索。政府需要在日常管理、经办网络建设、风险管控等方面发挥更加积极的作用。

（四）进一步提高基本公共服务绩效

国际经验表明，有三种制度因素可以改进公共服务绩效：一是分权和向下游政府转移基本公共服务职责责任。二是合理的人力资源管理。三是教育、卫生部门扩大运作规模，提高效率。从技术上来说，不断采集有关公共服务的财政支出效率信息也非常重要。

不断提升政府相关人员的知识和专业化水平。基本公共服务创新需要学习型政府和学习型公务员队伍。1993年克林顿和戈尔组织了一个班子对公共服务和政府履职进行评价，得出如下结论：加强对于绩效评估体系的领导是绩效评估的关键；绩效评估需要系统管理和理想的分析框架；有效的内部和外部沟通对于绩效评估不可或缺；对于结果的可问责性必须明确和可解释；补贴、奖励和认同需要纳入绩效评估过程。

（作者：丁元竹，国家行政学院决策咨询部副主任、研究员；课题组成员：刘晓春、胡琳琳、江汛清、丁潇潇）