第七章　人事行政

7.1　课后习题详解

1．简述人事行政的含义及其作用。

答：（1）人事行政的含义

“人事行政”一词有广义与狭义之分。

①广义的人事行政是指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作进行的综台性管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行的管理。

②狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列法律、法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行的管理。这里主要涉及狭义范畴的人事行政。

（2）人事行政的作用

①人事行政是推动社会经济发展的重要因素。生产力的提高是经济与社会发展的重要推动力，而人是社会生产力中最基本、最活跃、最关键的因素。科学、合理的人事行政能够有效地调动公务员的积极性和创造性，加速社会经济发展。

②人事行政是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证。人事行政通过公务员的录用、考核、任用等制度，可以确保一大批优秀的人才进入国家公务员队伍，优化公务员队伍结构，提高政府机关行政效率，并实现社会人力资源的优化配置。

③人事行政是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。

a．市场经济体制的改革，必将促使政府管理职能的转变，政府也会对自身的组织结构和人事行政体制进行调整。而政府行政体制改革与人事行政体制的科学化、法制化，又可以确保市场经济体制的早日完善。

b．人事行政的科学化、法制化为政治民主化的实现开辟了有效的途径。这主要表现在三个方面：第一，公民有权通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入政府公务员队伍，参与国家的政治生活；第二，公民有权对政府机关及其工作人员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告和检举揭发；第三，公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降与任免、回避等制度进行监督。

2．人事行政有哪些基本原则？

答：人事行政的基本原则主要包括以下几点：

（1）公平竞争原则

①公平竞争原则表现为公开，也就是要公开人事行政的法规和政策，按规定需要保密的除外。要公开人事行政的录用、考核、升降、任免、奖惩、工资制度的原则、标准、程序、结构等内容，将人事行政自觉置于广泛的社会监督之下。

②公平竞争原则表现为平等。这主要是指在法律上确认每个公民都具有平等竞争的权利和机会，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性别等因素的不同而受到歧视或享有特权。

③公平竞争原则表现为竞争，就是在人事行政工作公开的前提下，让所有符合条件的公民平等参与竞争。

④公平竞争原则表现为择优。也就是通过公开平等的竞争考试，把德才兼备的高素质人才选拔出来，使其参与到国家政治生活中，从而优化政府公务员的整体结构，更好地为国家的社会经济发展提供服务。

（2）功绩制原则

功绩是指工作实绩和贡献，功绩制原则强调对公务员的管理要注重实绩，以功绩作为晋升的首要标准。功绩制有利于激励政府公务员努力工作，提高工作效率；有利于强化公务员的竞争意识，克服平均主义、论资排辈的弊端；有利于克服用人的不正之风，最大限度地调动公务员的积极性。

（3）依法管理原则

依法管理原则是人事工作法制化、科学化的重要标志。依法管理原则具体体现为：①对公务员的管理必须有法律依据，做到有法可依。从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直至退休，都有严格的法律规定，并按照法定的程序和规定办理。②公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。

3．试述中国古代人事行政制度的历史演变。

答：中国古代人事行政制度的历史演变经历了发生、发展和成熟三个阶段。

（1）发生阶段

该阶段大约在公元前21世纪以前的中国原始公社时期。由于没有国家机构，部落酋长和其他管理人员由氏族全体人员或部落联盟会议民主选举产生。那些在部落中享有较高威望的、具有一定才能的贤德之士往往被推选出来管理部族事务，这就是原始的贤能制时代。后来，这种贤能制发展成为以贤能为标准、通过让贤的方式来产生首领继承人的禅让制。到了大约公元前21世纪，中国开始进入奴隶制社会。这一时期，中国的人事行政基本上是实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制；而王位继承则实行父子继承制，以嫡长子继承为主，弟继承为辅。

（2）发展阶段

该阶段从秦朝至南北朝。公元前221年，秦统一中国，建立了中国历史上第一个中央集权制的国家。秦朝在加强中央集权的同时，也对人事行政制度进行了大范围的改革，主要表现在：实行以郡县为基础的君主集权制，废除了奴隶制的封国制和官吏世袭制；破除了宗法血缘的封亲制，采用立功进仕、招聘等多样方式，招揽人才，选拔官吏；建立官吏的考核制度；废除食封制和世禄制，实行俸禄制；设立官学和私学，培养人才；中央设立由皇帝直接任免的“三公九卿”，协助皇帝处理政治、军事、经济等事务。

从两汉到南北朝，中国古代社会的人事行政制度又有了新的发展，这主要体现在人才录用方式的多样化发展。汉朝的选官制度最主要的有以下几种：①察举，又称荐举或乡举里选，指由皇帝每年下诏征求人才，诏书规定所需人才的种类、数量和要求。这是一种大规模、经常性、制度化的自下而上的推荐人才的方式。②征僻，指由中央高级官吏和地方官吏直接征聘人才，作为自己官府的属吏或向皇帝推荐。征僻作为一种非制度化的辅助方式，有助于“不拘一格降人才”。③九品中正制，始于魏朝，延续至南北朝。具体做法是：在各州郡设置大、下中正官负责选拔官吏，“由小中正品第人才，以上大中正；大中正核实，以上司徒；司徒再核，然后付尚书”选用。中正官必须由本地人充佃，负责将本地人评为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个品级，以此作为选拔官吏的依据。但由于魏晋南北朝时期盛行门阀土族政治，中正之权都被士族控制，对人才的选拔标准蜕变为依据门第的高低，而非德才，以致出现了“上品无寒门，下品无土族”的现象。

（3）成熟阶段

该阶段从隋唐至清末。科举制度在隋炀帝（公元606年）时正式建立。科举制，即分科举士之意，它通过分门别类的考试来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的标准。科举制在唐朝得到长足发展。科举制为中国隋唐以后的各个朝代的统治集团收罗了大量的人才，发挥了积极的历史作用。但到了明清时代，科举制步入了八股文的歧途，日趋僵化，产生了严重的消极影响。

4．试述西方文官制度的发展历程。

答：西方国家的政府工作人员由两大类组成：一类是政务官，即经选举或由任命产生的官员，其任期有限，通常随政府的进退而进退；另一类是事务官，即文官，由考试产生的职业官员，又称常任文官。有关文官的考试、录用、考核、奖惩、工资、培训、晋升、调动、解职、退休等方面的各项管理制度，统称为文官制度。西方文官制度的发展经历了以下几个阶段：

（1）西方文官制度的产生

西方文官制度的确立和发展有两种不同的过程：一种是英美式，即是在同“恩赐官爵制”和“政党分赃制”斗争中确立的；另一种是德、法、日本式，即在原有的帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变而来的。

①英美式。17世纪以前，在封建君主制下，英国实行“恩赐官爵制”。19世纪初，在议会制度发展的过程中，形成了资本主义的两党政治制度。在议会中占多数席位的党派掌握了对重要官员的任免权。政党轮流执政导致“政党分肥制”。1854年，英国政府为研究文官状况，专门成立了诺斯科特一屈威廉委员会。该委员会提交了一份“关于建立英国常任文官制度的报告”；该报告提出用公开竞争考试、择优录用的方式来结束长期以来实行的“恩赐官爵”现象，以此建立一支稳定的、不受政府更迭影响的职业文官队伍。1870年，英国政府确定和完善了文官的考试、录用、等级结构等重要原则。至此，世界上第一个现代文官制度在英国正式确立。

美国的文官制度是在反对政党分赃、借鉴英国文官制度的基础上，并经过多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《公务员制度法案》（即《彭德尔顿法》）。该法确立的原则主要是：用功绩制代替分赃制；公务员实行公开竞争考试，择优录用；公务员为职业官员，不犯错，不得解雇；公务员不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立公务员委员会，负责联邦公务员的统一管理。《彭德尔顿法》的出台，标志着美国现代公务员制度的诞生。

②德、法、日本式。与英美不同，德国、法国和日本在历史上就存在着强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑时期就建立了庞大的官吏队伍，日本在明治维新后建立了以天皇为权力中心的中央集权型官僚政治体制，德国也在铁血宰相俾斯麦执政时期建立了强大的中央集权政府体制。这些国家在第二次世界大战后，相继确立了文官制度。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入了法制化轨道；1947年，日本通过了《国家公务员法》，1950年德国颁布了《德意志共和国公务员法》，都先后形成了一套比较完整的现代公务员制度。

（2）西方文官制度的发展与改革

第二次世界大战后，西方国家社会经济得到了巨大发展。进入20世纪60年代以后，科学技术革命在西方国家兴起，西方国家开始进入信息社会。科技革命对西方国家政府职能的影响，表现为政府职能进一步朝职业化、专业化方向发展。政府管理过程越来越强调技术和效率，以及日益重视人在管理过程中的积极性和主动性。在这种情况下，传统的公务员管理制度在许多方面显得不合时宜了，西方国家纷纷开始了对公务员制度的改革，文官制度进入了新的发展时期。

1968年，英国成立了以富尔顿勋爵为首调查委员会，该委员会提出一份改革报告，主要内容为：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性；建立开放、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官官吏权限；改革对文官的考核办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作。这份报告中的一些建议在随后的文官管理实践中相继实施，推动了文官制度的发展。

美国在第二次世界大战后，国会先后通过了一系列有关公务员制度的法律，其中职位分类法是最为重要的法律。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一。1978年10月，卡特政府通过实施《公务员制度改革法》，对联邦公务员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按工作业绩付酬的绩效考核制，以提高政府的工作效率。其主要内容包括：确立九项绩效制原则、改革人事管理机构、推行绩效工资、改革考核制度等。

以英美为代表的西方国家对文官制度的改革发展，使文官制度得到了进一步充实和完善。目前，文官制度越来越重视公务员的专业化，重视对公务员权利的保障，实行开放式的管理，强化公务员的流动性，强化人事行政管理机构等。

5．简述中国国家公务员制度的主要内容。

答：中国国家公务员制度主要包括以下几方面的内容：

（1）公务员的条件、义务与权利

①公务员应当具备下列条件：具有中华人民共和国国籍；年满18周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件。

②公务员作为公民享有和承担宪法、法律赋予公民的各项权利与义务。作为服务于公众的公务人员，又因其自身职业特点而负有执行国家公务所需的法定义务与权利，并与国家机关及其他公务机关建立起一定的义务与权利关系。公务员的义务是指法律对于公务员在执行公务的活动中必须作出的行为或不得作出的行为的约束。公务员的权利是指法律对于公务员可以享受某种利益或可以作出一定行为的许可和保障的规定，它与公务员的义务是有机统一的。

（2）职位分类

中国的国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。国家公务员制度是一套完整的国家行政机关工作人员管理体系，中国的国家行政机关实行职位分类制度。中国的职位分类制度是在吸收和借鉴职位分类和品位分类优点的基础上，根据中国国情制定的中国特色的人事分类制度。在职位设置、职位调查、职位评价、类别划分以及编制职位说明书等方面，主要采取职位分类的原则和方法；在列等归级方面则采用品位分类的原则和方法。

（3）录用

国家公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准．通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务的行为。国家公务员录用的原则必须坚持公开、平等、竞争、择优原则以及按职位选人的原则。国家公务员录用标准必须坚持德才兼备的标准，即是否录用报考者，要从德和才两个方面来全面衡量。

（4）考核、职务任免与职务升降

①公务员的考核是指公务员考核的主管机关按照法定管理权限，根据公务员法和有关规定所确定的考核内容、原则、方法、形式和程序，对所属公务员进行的考察和评价制度。它既包括对公务员的综合性、制度化的考核，也包括对公务员的各类单项考核。公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。

②公务员职务任免制度是有关公务员新任职务与免去职务制度的总称。公务员职务实行选任制和委任制。选任制是指经过民主选举后公务员获得当选职务的一种任职制度；委任制是指由上级机关任命下级机关公务员职务的一种任职制度。

③公务员职务升降制度是指公务员职务晋升与职务降低制度的总称。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

（5）奖励与惩戒

①公务员的奖励制度，是指公务员奖励的主管机关依据公务员法和其他相关管理法规，对工作表现突出，有显著成绩和贡献或者有其他突出事迹的公务员给予奖励的制度。对公务员实行奖励，坚持精神奖励和物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。公务员的奖励一般分为五类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。

②惩戒是指公务员必须受纪律约束，如果违反了公务员纪律，就要受到必要的处分。公务员纪律是指对公务员具有管理权力的机关在公务活动中，依照有关法规，对公务员的行为进行指导、调整、约束、规范的准则。公务员纪律的内容包括政治纪律、工作纪律、廉政纪律等。

（6）培训、交流与回避

①公务员的培训是指国家行政机关根据经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过多种形式，有计划、有组织地对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。

②公务员交流制度是将公务员的交流活动以法规的形式加以确定，使之规范化而形成的一种制度。公务员的交流方式有三种：调任、转任和挂职锻炼。

③公务员的回避是指为了防止公务员利用职务之便为亲朋好友徇私舞弊，对其所任职务、任职地区或执行公务等方面做出的限制性规定。回避的种类分为职务回避、公务回避和地区回避。

（7）工资、保险与福利

①公务员的工资是指公务员以其知识和技能为国家提供服务后，以货币形式从政府所领取的劳动报酬，或者说，是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费品的货币表现。它反映了公务员个人、国家行政机关全体工作人员、全社会劳动之间的分配关系。

②保险与福利的内容。公务员的保险制度是指国家通过立法程序建立的，对因年老、生育、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。公务员的福利制度是指国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险之外，通过建立集体福利设施，提供服务以及发放补贴等形式，给予国家公务员的一种生活保障和生活享受措施。

（8）辞职、辞退、退休与申诉控告

①辞职、辞退。公务员的辞职是指国家公务员根据本人的意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与国家行政机关权利义务关系（即职务关系）的一种制度。公务员的辞退是指国家行政机关依照法律规定，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出解除公务员全部职务关系的行政行为。

②公务员的退休是指国家公务员达到一定年龄和工作年限，或因公、因病丧失工作能力而根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并按月领取一定数额的养老金。

③申诉控告。为了维护国家公务员的合法权益，我国的国家公务员制度规定公务员享有申诉控告的权利。