第四章　行政决策

4.1　课后习题详解

1．简述行政决策的含义与主要特点。

答：（1）行政决策的含义

行政决策定义为：具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。

（2）行政决策的特点主要表现于以下几个方面：

①行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织

任何决策都需要一个决策主体，即作出决策的个人或组织。行政决策是行政权力的运用，其主体必然会与行政权力有关。换句话说，只有具有行政权力的个人或组织才能有权力作出行政决策。

②行政决策的内容是行政事务

行政决策的内容既涉及行政机关的内部事务，如政府人事行政事务、机关后勤管理事务等，更多地则涉及社会公共事务，如教育、卫生、劳动就业、社会保障、社会治安等事务。作为行政管理的对象，这些事务都可称为行政事务，也是行政决策的内容。

③行政决策的价值取向是公共利益

公共部门不能是一个“自利性”机构，而应该是一个“追求公共利益”的机构，因此，其决策准则应该是“公共利益的最大化”，这不仅仅是公共部门决策与私人企业决策的区别之一，而且应该把这一点看成是它们两者之间的本质区别。正是从这个意义上说，行政决策在价值取向上应该而且必须坚持公共利益最大化的原则。

2．简述行政决策的地位和作用。

答：行政决策的地位和作用主要有：

（1）行政决策贯穿于行政管理过程中的各个环节

现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能，而决策则贯穿于各项职能之中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策的内容，这是毫无疑问的；设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这也是毫无疑问的；对工作的检查、监督、控制也同样需要决策。因此，正如赫伯特·A．西蒙所说，管理就是决策。整个管理过程实际上是一个连续决策的过程，没有决策，也就无管理可言。

（2）行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能

行政管理作为人的有组织的一种理性行为，需要有明确的目标。确立行政目标是行政决策的一项重要任务。在行政决策过程中，决策者往往提出多个目标，然后通过分析论证，直至找出较优目标；同样，行政决策的主要内容之一就是通过收集大量的信息，在此基础上提出各种可供选择的方案，并通过分析论证最后选择出一个令人满意的方案。一般说来，这个令人满意的方案就是一个成本较少、效益较大的方案。因此，行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和决策方案的过程，就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程。

（3）行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰

历史的经验告诉我们，政府重大决策的正确与否，事关国家的兴亡、人民的命运。党的十一届三中全会以来的一系列正确决策，像从阶级斗争为纲转变到发展生产力作为全党全国的工作重点，开始了现代化建设的新时期，经济建设和各方面事业的建设出现了空前的欣欣向荣的局面；解放思想、实事求是的思想路线的重新提出，使我们党恢复并进一步发展了传统的优良作风，开创了新的生动活泼的政治局面；还有关于改革和开放的决策，搞活经济的各项决策等，可以说由此肇始了中华民族的振兴。由此可见，决策处于管理的中心环节，对于行政管理来说也是如此，行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，乃至一个国家各项事业的成败。

3．分析赫伯特·A．西蒙的“管理就是决策”的理论命题。

答：（1）现代行政管理活动与现代社会的经济、政治活动是紧密相连的。在现代行政管理过程中，由于生产的社会化和组织规模的扩大，使管理对象和内容越来越复杂。对于行政管理者来说，尤其是对于政府组织的领导者来说，已经不可能事无巨细地样样去管，而只能抓大事。从管理过程来看，抓决策就是抓大事。当然，这并不是说执行、监督等其他管理环节不重要，而是说相对于其他环节而言，决策这个环节更加重要。

（2）现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能和控制职能，而决策则贯穿于各项职能之中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策的内容，这是毫无疑问的；设置机构、配备干部、分配权限需要决策，这也是毫无疑问的；对工作的检查、监督、控制也同样需要决策。因此，正如赫伯特·A．西蒙所说，管理就是决策。

4．简述行政决策枢纽系统的主要任务。

答：行政决策枢纽系统的任务主要有如下几项：

（1）组织领导整个决策过程。行政决策枢纽系统在整个行政决策系统中处于领导核心地位，这种地位决定着行政决策枢纽系统在行政决策过程中发挥着与其他机构不同的作用，这种不同作用首先表现在它对整个决策过程中发挥着组织与领导的作用。当行政管理过程一旦出现问题时，行政决策枢纽系统便着手组织有关方面讨论问题，要求信息系统收集相关信息，并向决策咨询系统提出相应的决策咨询。决策的分析、论证也是在决策枢纽系统的组织领导下进行的。一句话，整个决策过程都离不开行政决策枢纽系统的组织领导，这种组织领导是决策过程得以顺利进行的有效保证。

（2）确定决策目标。当行政管理过程出现问题后，解决问题就需要决策，决策则需要确定决策目标。行政决策目标由谁确定？由于行政决策枢纽系统在整个决策过程中处于核心地位，因而行政决策的目标也是由行政决策枢纽系统来确定的。因此，在行政决策实践过程中，行政决策目标的确立实际上都是由行政决策枢纽系统来完成的。

（3）选择决策方案。这是决策枢纽系统的重要任务，也是它与信息系统、咨询系统的区别之所在。信息系统能够为制定和选择方案提供信息服务，但它不具备选择决策方案的权力；同样，咨询系统能够为决策提出诸多可行性方案，并参与决策方案的分析论证，但它也没有权力对决策方案作出最终选择。即使有些咨询机构参与决策方案的选择过程，也只是提出选择方案的具体建议，而最后拍板定案的还是决策枢纽系统。

（4）监督决策的执行。任何决策都是要执行的，再好的决策，如果只是作出而已，不加以实行，那么也是毫无意义的。自然，决策的执行，应该是执行机关的事情。但是，执行必须要有检查和监督。决策枢纽系统为了保证其所作出的决策不至于在执行过程中被耽误或被扭曲，就必须对执行过程进行严格的监督，否则，决策执行的进度及其偏差则无从知道。决策的实施就很难达到预定目标。此外，决策在执行过程中也还有需要修正的地方，甚至还有待于追踪决策。决策枢纽系统只有在检查、监督决策的执行情况时，才能进一步发现问题，确定新的目标，寻找新的方案，完善原有的决策。

5．简述行政决策过程是一个理性分析与党派分析相结合的过程。

答：林德布洛姆认为，决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。

（1）决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。人们的决策活动是在边行动、边探索的过程中进行的。在绝大多数情况下，人们并不是在有了明确的目标和方案之后才去行动，相反，人们在有了一个大致的方向时便开始行动，通过“走一步，看一步”逐渐明确行动的目标并形成或完善行动的方案。

（2）决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。在决策过程中由于利益集团发挥着很重要的作用，而不同的利益集团之间的利益又是相互冲突的，因此，决策过程也就成了一个利益集团围绕着利益的争夺而相互冲突和斗争的政治过程，政府的决策实际上是对社会价值的一种权威性分配。如果一个利益集团在社会中乃至在决策过程中占有更多的优势，那么它在这种价值分配中则占有更多的份额；反之，则占有更少的份额。因此，决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。有人又把这种强调利益集团在决策过程中起重要作用的理论称为团体决策模型。

6．简述行政决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。

答：决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。在决策过程中由于利益集团发挥着很重要的作用，而不同的利益集团之间的利益又是相互冲突的，因此，决策过程也就成了一个利益集团围绕着利益的争夺而相互冲突和斗争的政治过程，政府的决策实际上是对社会价值的一种权威性分配。如果一个利益集团在社会中乃至在决策过程中占有更多的优势，那么它在这种价值分配中则占有更多的份额；反之，则占有更少的份额。因此，决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。

7．简述行政决策过程应该是理性决策与渐进决策的结合。

答：（1）阿·埃特奥尼提出了有自己独特见解的混合扫描的理论模型。他认为决策过程应该是理性决策过程与渐进决策过程的结合。或者说，在决策过程中既要运用理性决策方法，也要运用渐进决策方法。

（2）理性决策方法与渐进决策方法虽然都有其不足之处，但也都有其合理之处。问题不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下使用它们。在某种情况下，运用理性决策方法是适用的，例如，我国三峡工程的决策、政府基建投资决策等，都有必要运用理性决策的方法；在另一种情况下，运用渐进决策方法是适用的，例如，我国高等教育收费改革的决策、完善我国税收制度的决策等，一般宜采用渐进决策。此外，在渐进决策过程中，具体到这一过程的某个环节、某个方面的决策，也可能需要运用理性决策方法。而且，在相当部分决策中，都不是单纯的理性决策方法和单纯的渐进决策方法所能解决问题的，只有把两者结合起来，才能顺利地作出决策。

8．简述我国行政决策程序的科学化和民主化。

答：新中国成立以来，我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索，并且形成了具有中国特色的决策思想和方法，如“实事求是”的思想路线、“调查研究”和“群众路线”的方法等。

（1）目前我国政府决策的实践而言，在决策过程中还存在以下几方面的问题：

①决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。目前我国一些地方政府在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。

②决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。在目前我国一些地方政府对重大经济社会问题的决策方案的设计，往往由政府官员或政府机构自行设计而不太注重专家的作用。事实上很多重大决策问题往往非常专业，但政府领导者又不可能是各方面的专家，加之他们精力有限，因此，这些由政府机构自行设计的方案往往比较表面化，“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以解决问题的实质。

③决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。近些年来，由于中央反复强调要实现决策的科学化、民主化，因此很多地方政府在决策最后“拍板定案”前也往往做一些论证，其中也有很多论证是科学的、客观的，对于保证决策的正确性起了很大的作用。但也有些论证是仅仅走走形式而已，而对决策方案的“正确”与“错误”不加以客观、科学的求“证”，这种“论而不证”的“御用”论证往往是导致决策失误的重要原因之一。

④决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。民主集中制是我国重大决策的一个基本原则，但在我国目前一些地方政府的重大决策中，往往强调“集中”有余而强调“民主”不够。很多重大决策仍然是“一把手”说了算数，这种现象并不鲜见。有些决策虽然表面上采取了较为民主的形式，在决策前让有关方面参与讨论，但最后还是一两个人的意见起关键作用，而绝大多数人的意见则被搁置一边，实质上还是个人说了算。

（2）针对以上问题，要完善我国政府行政决策的基本程序，建议从以下几个方面着手：

①强化行政决策过程的信息工作

信息是决策的灵魂，在决策过程中必须强化信息收集和信息处理这个程序。西蒙认为，信息活动是决策过程中的一个最重要的程序，整个决策工作几乎一半的时间应该花在信息收集和信息处理上，因为在决策过程中无论是发现问题、制定方案、评估选择和组织实施，都离不开信息的作用。

为了强化决策过程的信息工作，就我国当前各级政府而言，

a．应加强政府信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备；

b．应改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作的现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面的、虚假的信息影响决策；

c．要强化决策者的信息意识，在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面（相对而言）不决策，信息不准确不决策。

②强化行政决策过程的咨询工作

咨询工作是决策科学化的重要保证。现代社会是一个信息社会、知识社会，也是一个高度分工的社会，不论是哪一级政府的领导者，都不可能是各行各业的专家，而政府作为现代社会的公共管理部门，其决策往往又涉及社会生活的各个领域。因此一些重大经济社会决策方案的制定与评估论证，往往离不开专家的作用。专家对决策方案的论证和评估与政府内部人员相比，不仅更专业，而且更客观，更少受利益关系的影响，更敢于提出不同意见。因此在当前条件下为完善我国政府行政决策程序，有必要把咨询工作纳入政府行政决策的程序之中。

③强化行政决策的民主参与

决策的民主参与既包括专家的参与，也包括群众的参与，特别是与决策问题有利益关系的群体代表的参与。咨询是专家参与的一条重要途径，此外，专家参与决策方案的设计、论证和评估更是专家参与决策的直接途径，专家参与既是决策民主参与的内容之一，也是决策科学化的重要保证。决策民主参与的主要内容应是群众参与，以及相关利益群体代表的参与，这种参与也有助于提高决策的正确程度，因为众人的智慧有可能超过个人的智慧。更主要的是，决策的民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。政府的重大决策往往是一些公共决策，因而它必然涉及公共利益以及相关利益的分配问题，让群众直接参与决策，有助于维护公共利益；让与决策问题相关的利益群体代表直接参与决策，有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性。因此，完善行政决策程序，有必要把民主参与作为政府决策程序的一项重要内容。

④强化行政决策的制度建设

完善行政决策程序，加强行政决策的制度建设是关键。因为只有通过制度才能保证行政决策按照科学民主的决策程序进行。为了完善政府行政决策的程序，必须加强行政决策的制度建设，在条件成熟的情况下，对行政决策程序和制度进行立法。这样，通过决策程序和制度来保证行政决策的科学化、民主化，通过决策立法来保证决策程序和制度得到遵守、落实，从而实现行政决策程序的科学化、民主化和法制化的统一。