第二章　行政职能

2.1　课后习题详解

1．试述行政职能的特点及其意义。

答：（1）行政职能的特点

①执行性

国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的，相对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。

②整体性

政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的，它是整个社会系统中的一个子系统，行政职能必须反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。

a．从国家机构系统来看，行政系统又是其中的一个子系统，行政职能必须体现国家的意志和利益，是整个国家职能系统的一部分。

b．行政系统自身也是一个完整的体系，一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动，同时政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域。这样行政职能就是一个各构成要素纵横交错、相互支持而又相互制约的职能体系。

③多样性

行政职能系统结构极为庞大和复杂。

a．从静态分析，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。

b．从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能。

c．从范围上看，可分为对内职能和对外职能，具体包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能。

d．从运行过程分，行政职能又包括决策、计划、组织、用人、指导、协调、控制等各个环节，任何一个环节都在行政职能系统中发挥着非常重要的作用。

e．从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别，处于不同层次的行政机关，其行使职能的范围、内容和方法不尽相同，形成丰富多彩的职能体系。

④动态性

行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会性需求，随着社会经济、政治和文化环境的改变，行政职能也应作相应的调整。

行政职能的动态性，主要表现为以下情况：

a．国家性质发生变化，必然引起行政职能的相应变化；

b．社会形势任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移；

c．随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性变革；

d．随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，行政职能也会增加新的内容、方法和手段。

（2）研究行政职能的意义

①研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义

行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容，指明政府活动中基本的、主要的工作。研究行政职能不仅有利于合理地确定行政管理方向，还有利于确定行政管理的重点和内容，有利于审时度势，科学认识行政职能与社会环境的关系，理解行政职能演变的发展规律，合理确定行政职能的重点和方向，确定不同时期、不同行政机构管理的目标和任务，充分发挥行政管理在国家和社会生活中的积极作用。

②研究行政职能对行政组织建设有着重要意义

行政组织不是任意设立的，其赖以确立的根本依据是行政职能。只有以职能为基础来认识行政机构，才能科学地确定行政机构的地位、作用及规模大小，才能合理地建立一个功能齐全、结构完备、运转协调的行政组织体系。另一方面，由于社会环境的变化，行政职能也会发生变化，行政机构也应进行相应的调整。机构改革能否取得成功，关键在于政府职能与机构改革相结合，只有在精简机构的同时推进政府职能转变，才能真正地进行机构改革。

③研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义

行政管理活动是一种职能活动，行政管理过程是行使行政职能的过程，是决策、组织、协调、控制等职能有序运行的过程。研究政府管理的各项职能，就能使人们更清楚地、更科学地认识和把握政府管理过程，不仅能从宏观角度，而且还从微观角度去了解观察管理过程的运转状况、各个环节内部的工作状况以及各个环节之间的衔接情况，从而把握管理各阶段的实际影响和效果。

④研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义

行政效能的高低，在某种程度上取决于行政职能的发挥和实现情况。行政职能能否充分发挥和完全实现，既受到国家本质和政治制度的制约，又受到行政权限划分、组织机构设置、人员素质、活动原则、经费收支等方面因素的影响，尤其受到行政决策是否科学、执行是否有力、协调是否顺畅、监督控制是否到位的制约研究行政职能，对于理顺职能关系，充分发挥行政管理各项职能的作用，促进行政管理的效率和效能的提高有着重要意义。

2．行政职能由哪几部分构成？试阐述每一部分的具体内容。

答：（1）行政职能的构成

行政职能主要有行政管理的基本职能和行政管理的运行职能构成

（2）行政管理的基本职能

①政治职能

国家行政管理的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。行政管理的政治职能主要有以下几项：

a．统治职能。国家是阶级统治的工具，政府存在的首要目的是维护阶级统治，任何一种类型的国家，其行政职能都必须反映统治阶级的意志，并按照统治阶级确定的秩序和目标对社会生活进行约束和规范，维护和巩固国家政权。

b．民主职能。国家代表着统治阶级的利益和意志，并由统治阶级中的精英分子执掌国家权力，因此必须在统治阶级内部实施民主，并贯穿在行政管理的有关环节。

c．军事保卫与对外交往职能。这是政府的主要职能之一，其主要内容首先是通过加强国家军事管理、外交及对外事务管理，防御外来敌人的侵略和颠覆，保卫国家独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全，同时也承担相应的国际义务，保卫世界和平，反对霸权主义。

②经济职能

经济职能指政府在社会经济生活中承担的职责范围及应发挥的功能作用，它是政府的一项基本职能。

③文化职能

文化职能是指国家行政机关对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能

社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指所有与政治职能相对应的各项社会管理职能；狭义的社会职能是指广义的社会职能中除经济职能以外的社会职能。这里所说的社会职能是指后者。现代国家政府的社会职能主要包括：

a．社会服务与社会控制职能。为社会提供公共产品，是政府的一项基本职能。如提供公共交通服务、环境卫生服务、防灾救灾服务等。同时，政府还必须承担社会管理与社会控制职能，如对人口的控制等。

b．社会安全职能。为了保障社会的安全，政府一方面应该通过消除或减少贫困、失业等现象，以尽可能消除或减少违法犯罪现象，打击各种恐怖主义。

c．环境保护职能。环境问题是一个全球性的问题，关系到人类生存与可持续发展的问题。这使得任何一个负责任的政府都必须加强环境保护方面的管理，制定政策法规，采取各种措施治理环境，同时通过规范市场行为，有意识地引导企业发展绿色产业，加强环境保护。

（3）行政管理的运行职能

①决策职能

这是行政管理过程中的首要职能。决策职能主要包括目标和计划在内。行政机关进行管理活动，首先必须根据环境的要求和自身实际，确定行政管理的目标、重点和任务，并根据目标、任务和重点进行安排和部署，设计具体程序、方法、环节和途径。

②组织职能

组织职能的要求是，建立组织机构、配备人员、规范内部权责关系，并合理安排和指挥组织系统内部各种机构及各类人员的工作，从而将组织内部各要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到合理的使用。

③协调职能

协调职能是指加强行政组织与行政环境之间、行政组织与行政组织之间、行政组织内部各个机构之间、行政组织与个人之间、个人与个人之间、行政管理的各个环节之间沟通、联系与合作，消除矛盾，减少管理过程中的功能损耗，协调活动是行政管理过程的核心环节。

④控制职能

行政职能在某种程度上讲就是一种导向控制，行政控制贯穿于行政管理的各个方面和各个环节。一般组织活动都需要根据计划对实际结果加以评估和比较，然后采取纠正措施，以取得更接近于所希望的结果。

3．试述行政职能转变的必要性。

答：行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国行政职能转变的必要性主要表现在以下几个方面：

（1）行政职能转变是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求

随着我国经济体制改革的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。尽管改革开放以来，行政职能转变取得了一定的进步，政府对经济的调控手段逐步从过去的直接调控为主转变为以间接调控为主，开始运用政策、法律法规引导经济运行。但政府职能范围及职能方式仍然不能适应社会主义市场经济体制要求，如果行政职能转变不能取得实质性的进展，改革就难以深化，社会主义市场经济体制的建立既缺乏推动力量，其运行也缺乏配套设施及保障。

（2）行政职能转变是迎接经济全球化挑战的需要

经济全球化，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。我国加入世界贸易组织后，政府不仅面临着国内市场经济体制改革的压力，而且要应对全球化带来的挑战，如果政府应对不当，不仅不得其得，而且反得其害。政府必须改变工作内容和工作方式，按照统一的市场经济规则办事，加强对本国经济的宏观调控能力，妥善应对国际金融危机和经济危机，创新管理体制，确保本国经济安全和经济发展。因此，按照世界贸易组织规则要求，积极推进行政职能的转变，是迎接经济全球化挑战的必然要求。

（3）行政职能转变是实现经济社会和人的全面发展的需要

改革开放以来，发展经济成为各级政府的中心任务，政府的各项工作都围绕经济建设这一主题来开展，容易导致各级政府片面追求经济的高指标，忽视社会其他方面的发展，造成社会发展的不平衡。显然，不转变现行的行政职能，不改变行政职能单一结构形态，就不可能实现以人为本的经济社会全面、协调、可持续的发展。

（4）行政职能转变是深化政治体制改革的需要

转变行政职能是政治体制和行政管理体制改革的重要内容。我国政治体制改革的目标是建立社会主义民主政治，实现人民当家做主。人民能否当家做主，各项权利能否得到切实的保障，很大程度上体现于政府行政管理工作中。建设社会主义民主要求构建参与机制，尊重人民群众利益，扩大人民参与渠道。我国传统政府职能带有很强的封闭性，片面强调政府对社会的控制，人民缺乏参与管理国家和社会事务的制度化渠道，易使人民主权落空。转变政府职能，实现民主行政、公开行政、依法行政，是政治体制改革的重要内容。

（5）行政职能转变是机构改革的动因和基础

行政机构是行政职能的载体，行政职能是行政机构设置的重要依据。随着行政职能的不断发展变化，政府机构与职能逐渐发生矛盾，这就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构作出相应的调整和变化。行政职能的变化构成行政机构改革的动因。行政职能转变也是行政机构改革的基础。由于行政机构主要依据行政职能设置，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。政府职能转变的过程实际上就是政府某些方面职能的增加、恢复、转变和取消的过程。

4．试述行政职能转变的具体内容。

答：行政职能转变的主要内容包括：

（1）职能重点的转变

1956年我国在社会主义改造任务基本完成之后，党和国家的工作重心本应转移到以经济建设为中心的轨道上来，但由于受“左”的思想影响，在新中国成立后长达20多年的时间里一直是重政治统治职能，轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。

（2）职能方式的转变

①由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段和行政手段结合起来。在传统计划经济体制下，整个社会处于行政机关高度控制下，政府对经济领域几乎都运用强制性行政手段进行管理。改革开放之后，我国政府主要运用经济手段管理经济和社会，同时，重视法律手段的运用，加强法制建设，积极推进依法行政。

②由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。微观管理和直接干预是计划经济体制时期政府管理经济活动的唯一方式，审批与管制成为政府管理的基本手段。改革开放以来，政府一方面弱化直接干预企业的微观管理职能，另一方面强化了宏观管理职能，精简和削弱了专业部门，强化监督和宏观调控部门。由直接管理向间接管理的转变，则是要综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理，政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。

③由重计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着我国进入了从计划经济体制向市场经济体制过渡，建立和发展社会主义市场经济的新的历史时期。当然，由于市场本身的局限，加之我国经济体制改革仍离不开政府的主导作用，在充分发挥市场机制作用的同时，仍要发挥计划作用，把计划与市场有机地结合起来。

（3）职能关系的转变

①理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系。中央与地方关系，实质是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来。中央政府代表着国家整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。理顺中央与地方、上级与下级职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系。

②理顺政企关系。理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。一是把所有权和经营权相对分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权。二是把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系。明确财产的法定主体，界定产权的客体和内容。企业享有法人财产权；包括国家在内的出资者享有资产收益、作出重大决策和选择管理者等权利。三是实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

③理顺政府与市场的关系。在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是，市场机制能够解决的，就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。我国实行的是社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。同时，政府对市场经济的运行进行宏观指导和调控，不仅是必要的，而且也是必然的。

④理顺政府与社会的关系。社会主义市场经济体制为调整政府与社会的关系提出了新的要求，政府必须改变管理范围、管理模式和管理方法，切实实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织行使。在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事务，改变计划体制下由政府包办一切的状况，确立政府与社会的良性互动关系等。

⑤理顺政府内部各职能部门的关系。a．对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责；b．加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制；c．完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间的工作协调机制，解决矛盾和纠纷。