第七章　公共管理绩效评估

7.1　课后习题详解

1．简述公共管理绩效评估的含义与特征。

答：（1）公共管理绩效评估的含义

公共管理绩效评估，就是对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素  与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。

（2）公共管理绩效评估的特征主要有：

①内容方面的特征

从内容方面上看，公共管理绩效评估是一个综合性的范畴。一般认为，绩效评估内容包括经济测定、效率测定、效益测定三个方面。其中，经济测定涉及输入资源的成本；效率测定关注的是输入与产出间的比率关系，它是对组织过程的评价；效益测定涉及组织目标的实现，效益标准又可以划分为产出标准和效果标准，产出标准是针对组织提供的服务而言的，效果标准是针对长期目标而言的。

②要素方面的特征

从要素方面上看，公共管理绩效评估是一个完整的系统。作为一项系统工程，绩效评估系统包括确定目标、拟定评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等内容。

③程序方面的特征

从程序方面上看，公共管理绩效评估是一个动态的过程。从一般意义上说，作为一个过程，绩效评估包括确定绩效目标、架构绩效指标体系、收集资料和评价绩效等的一整套操作程序。在实践中，由于绩效评估的侧重点的变化，人们对绩效评估过程的界定有时也会发生相应的变化。

2．公共管理绩效评估的功能是什么？

答：公共管理绩效评估，就是对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素  与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。公共管理绩效评估的功能体现在以下几个方面：

（1）公共管理绩效评估是公共管理的必要手段，是一种有效的管理工具。

①绩效评估是公共管理的必要手段。它通过考察公共项目的实施状况，分析实际效果与预期目标的偏离程度，总结公共政策和项目实施的经验教训，反馈给有关公共管理部门，以便及时作出调整和修正，弥补公共管理项目的缺陷，为未来的公共决策、实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

②绩效评估是一种有效的管理工具，可以用做一种诱导机制来激发人的工作热情和动力。建立在绩效评估基础上的奖惩，可以强化组织的激励机制；绩效评估在政府运作和管理上加上成本一效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费。从某种程度上说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。

（2）公共管理绩效评估有利于转变政府管理理念，提高公共部门的绩效。

①绩效评估有助于落实和实现公共部门的责任。公众期望公共部门能对自己作出的决定负责，这就要求通过绩效评估的方式对其绩效进行评价，从而落实和实现政府的责任。

②绩效评估有助于提高公共服务供给的效率和质量。通过在公共服务供给部门（即政府部门、私营部门、第三部门）之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府效率低下等问题提供了有效的途径，从而有助于提高公共服务供给的效率和质量。

③绩效评估有助于改进公共部门与社会公众的关系。公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。

（3）公共管理绩效评估有利于监督公共部门的行为，改善公共部门的形象。

①绩效评估的缺位会对公共管理造成严重的影响。绩效评估把公共部门在各方面的表现情况公之于众，无疑有利于公众了解、监督公共部门的行为。绩效评估能为政策制定者、公共部门及其全体雇员改进绩效提供有价值的信息和反馈，为公众对公共部门及其所提供的服务进行选择提供了依据。

②公共管理绩效评估极大地改进了公共部门与社会公众之间的关系，充分显示了公共管理绩效评估的政治功能。它促进了“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标的实现，促使公共部门采取重塑政府角色和界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，极大地改进了公共部门与社会公众之间的关系，使政治统治巧妙地涉入社会公众的普通生活，树立了良好的政府形象。

3．公共管理绩效评估指标体系建构的原则有哪些？

答：公共管理绩效评估指标体系要体现公平公正、系统全面、连续稳定、可靠客观、操作简便、适用宽广的原则。

（1）公平公正原则

一个内容上公平且标准上公正的评估指标体系是整个绩效评估体系的前提和基石。内容上的公平意味着评估指标对于每个被评估部门的要求在理论上是一致的；标准上的公正意味着相同的评估信息将出现相同的评估结果。这不仅是绩效评估结果有效性的重要保障，同时也是绩效评估体系生命力的基本保证。

（2）系统全面原则

公共服务的多重性和复杂性决定了其绩效评估指标体系必须是一个相对开放的系统，这样一个开放系统可以划分为彼此相互联系的若干维度，而每个维度又有若干相互联系或相互补充的评估内容（示标），每个示标由一项主要评估指标和几项修正指标构成。这个由多层次指标构成的理想模型形成了一个相对完善的系统，并以此来对公共服务的多层次、多目标、多结果的绩效信息进行衡量。

（3）连续稳定原则

如果系统全面是对指标体系空间上完整性的要求，那么连续稳定就是对指标体系在时间上完整性的要求。

（4）客观科学原则

这一原则包含两个要求：首先是客观。建构绩效评估指标体系必须采取严谨的态度，不能带有个人的主观偏见，更不能任意歪曲事实。其次是科学。要求指标体系建构过程和结果符合实证性和逻辑性。

（5）操作简便原则

在指标体系的设计之初就应充分考虑它在操作中的方便程度，并尽可能为采用现代信息技术手段实现评估的自动化与信息化提供可能。

（6）适用宽广原则

这一原则要求不可在设计指标时过分专注于某种情况，而应充分考虑各种环境中可能出现的种种情况，尽量使制定出来的指标适用于更多的部门，特别是同一指标体系中的通用指标，应能做到适用于同级同类的所有公共部门。

4．简述公共管理绩效评估指标体系建构的步骤。

答：公共管理绩效评估指标体系建构的步骤包括：

（1）明确目标

绩效目标是对评估对象的期望结果，对公共管理绩效的衡量就是以既定的目标为准来衡量其结果是否达到预定目标的活动。评估指标体系的建构就是通过各种手段把这些绩效目标转化为需要完成的、可操作的、具体的指标或任务。

（2）设计结构

公共管理绩效评估指标体系，是为实现评估目标，按照系统方法建构的一系列反映评估对象各个侧面的相关指标组成的系统结构。指标体系的结构就是构成这一系统的框架、维度和边界。

（3）拟定指标

总体而言，有效选择评估指标，必须把握好以下几对关系：内部指标与外部指标相结合；数量指标与质量指标相结合；肯定性指标与否定性指标相结合；技术性指标与民主性指标相结合；支出指标与回报指标相结合；客观指标与主观指标相结合；工作指标与业绩指标相结合；成本指标与业务指标相结合；个体指标与团体指标相结合。根据前述指标体系结构，评估指标的设计可以具体化为基本指标的设定和修正指标的确定。

（4）设定权重

具体而言，对评估指标体系中各项定量指标，应根据指标各项因素进行排序，通过回归分析确定其权值，所以一切有关排序的处理，也可当做权值的处理方法。而对于指标体系中的大多数定性指标，可以采用专家直观判定法确定其权值。

5．公共管理绩效评估的程序包括哪几个方面？

答：公共管理绩效评估的实施可以划分为以下几个程序：

（1）评估机构的设立。

①组建评估管理机构。为了使评估工作既能在统一的领导下，又能灵活地协调各方面关系，评估管理机构又可分为评估领导机构和评估实施机构。

②设立专家咨询机构。

③选聘评估中介机构。为了使绩效评估工作做到客观公正，公共部门可以将绩效评估工作委托给中介机构进行。

（2）评估主体的选择

一般而言，公共管理绩效评估主体至少应包括综合评估组织、直管领导、公众或行政相对人、自我评估主体以及特定评估主体等。

①综合评估组织。综合评估组织评估的主要是传统项目的内容，如制度建设、思想建设、组织建设以及作风建设等。

②直管领导。直管领导从总体的队伍建设、基本建设评估主体中分离出来，作为独立的评估主体，具有不可替代的优势。

③公众或行政相对人。公众或行政相对人对公共管理机构的满意程度，是衡量政府绩效的全面、综合和终极性的评价。

④自我评估主体。让公共部门自己作为评估主体，体现了公共部门作为自身工作的主人翁地位，同时，也可以激励其寻找更好的工作方法。

⑤特定评估主体。包括公共投诉中心和权威性的学术机构等。

（3）具体的评估操作

公共管理绩效评估是一项系统性、复杂性的工作，涉及面广，要稳步推进，分步实施，先行试点，逐步铺开。主要包括以下几个步骤：

①明确评估目的，确定评估时机。

②确定评估对象，制定评估具体方案。

③设计评估调查内容，下达评估通知书。

④收集基础资料，确定评估计分标准。

⑤评估工作小组的评议。

⑥评估结果的形成，撰写评估报告。

⑦评估结果的分析和运用。

6．简述公共管理绩效评估的方法。

答：（1）收集资料的方法

①利用官方的记录。最大好处是费用很低，因为资料是现成的，不需要再花钱去收集。

②培训观测者的方法。对观测者进行培训，让他们对服务的质量作出评价，这种方法尤其适合于物理性的质量品质评估。

③工作标准方法。工作标准需要观测者利用机构的记录信息，采用一定的技术方法制定出来。工作标准确定后，还要建立一个定期报告制度，以定期报告工作时间并检查雇员的实际技能，以帮助他们提高技能。

④公众／顾客意见调查。通常采用问卷调查的形式。采用的调查方式有：信件调查、亲自访谈、电话访谈和各种访谈技术综合使用。

（2）平衡计分卡方法

美国著名管理学家罗伯特·S．卡普兰等人经过多年潜心研究，开发出一种全面、系统、有效的考察企业管理成就的绩效评价指标体系——平衡计分卡。它从四个不同的角度来测评一个公司的绩效指标，包括财务状况、顾客服务、内部经营过程以及学习和成长。

平衡计分卡的思想尽管来自于当今大型企业的管理现状，但同样也反映了许多政府部门和其他公共部门的实际情况。对于政府组织而言，绩效指标体系的设计更强调一种“均衡”的理念，如长期目标与近期目标、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡。

（3）中国公共管理绩效评估的主要操作方法

①“绩”与“效”相结合的方法。公共管理绩效评估的“绩”是指公共管理行为的结果本身；公共管理绩效评估的“效”是指公共管理过程的效率和管理结果的效益。

②“人”与“事”相结合的方法。公共管理绩效评估的“人”是指公共部门的公务员或管理人员；公共管理绩效评估的“事”是指公共管理行为所涉及的客观事物。

③“前”与“后”相结合的方法。公共管理绩效评估的“前”是指在评估公共管理绩效的这一时间段之前的状况，它是这一时间段的基础和前提；公共管理绩效评估的“后”则是指评估的这一时间段，这是相对于“前”来说的。因此，对“后”的绩效评估应考虑到它的“前”的状况，即发展的基础和水平。

④“内”与“外”相结合的方法。公共管理绩效评估的“内”是指负责评估的主体，即评估公共管理绩效的部门和人员；公共管理绩效评估的“外”则是指公共部门的管理对象和公众。