随着时代的发展和社会结构的变化，一些散在的私人问题就会变成系统的社会公共问题，这就需要国家纳入社会治理的范畴，通过制度化的安排予以解决。对失能人员建立长期照护制度即是如此。美国健康保险学会（HIAA）对长期照护制度（Long-Term Care，LTC）的定义是：“在一个比较长的时期内，持续地为生活不能完全自理的慢性疾病患者，譬如认知障碍或伤残状态下的人群提供照护服务。它包括医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务或其他支持性的服务。”世界卫生组织（WHO）认为，长期照护制度的目的在于“保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严”。

西方发达国家较早地进入工业化时代，同时也较早地面临人口老龄化所带来的一系列社会问题，其中，为日益增多的失能人员提供长期照护逐步成为社会公共问题，因为依赖家庭成员的照护已经难以实现，而通过养老保险以及医疗保障制度解决将产生较高的成本。为此，发达国家都先后颁布一些长期照护法案。如，美国、法国于20 世纪七八十年代开展了长期照护商业保险；荷兰、以色列、德国、卢森堡以及日本都在20世纪末先后颁布长期照护社会保险法，韩国也已于2008年实施了长期照护社会保险制度。而英国、奥地利、澳大利亚、瑞典等实行国家卫生服务体系（NHS）的国家则推行了以公共财政为主要责任的长期照护津贴计划。

西方国家长期照护制度从其发展来看，有如下特征：一是一个国家进入工业化时代的后期，随着人口老年化程度的加深，对失能人员的长期照护是不可回避的社会公共问题，必须通过建立相应的制度予以解决；二是长期照护的制度模式与其医疗保障的制度模式相对应，以商业医疗保险为主体的国家选择了商业照护保险，以社会医疗保险为主体的国家选择了社会照护保险，而NHS 国家则在其制度内进行扩展性安排；三是建立长期照护制度的动因是源于人口老龄化，但其保障的人群对象是全社会的失能人员。

在我国，对失能人员的长期照护已经成为社会公共问题，迫切需要通过制度安排来解决这一问题。

一是人口老龄化的快速发展产生了大量长期照护需求。我国已经是一个老龄化国家，而且是未富先老且快速老龄化的国家。据统计，截至2012年底，我国60岁以上老年人口为1.94 亿人， 占总人口的比重达到14.3%^注1，其中近半数老年人患有高血压、心脑血管病、糖尿病等慢性病，部分失能和完全失能老年人达到3300万人，预计到2015年， 这一数据将进一步增长到4000 万人^注2。

二是家庭结构少子化、小型化，使依赖家庭提供长期照护的传统模式难以为继。实行计划生育政策30多年来，加速推进了我国家庭规模的小型化。据有关研究数据显示， 户均规模从1986年4.20人下降到2008年的3.16人^注3，核心家庭的比重在不断增加。无论在农村还是在城市，家庭小型化是一个不争的事实，而且城市家庭小型化的程度比农村更高。民政部及中国老龄委数据显示， 城市老年人空巢家庭的比例已达49.7%^注4。我们已经很难想象，现在四五十岁的人在60岁以后，他们的子女面对4个以上的老人时，如何能够以己之力来照顾老人，哪怕只是其中一位老人需要长期照护。

三是照护需求与医疗需求难以有清晰的边界，如果没有照护保险，参保人员将以医疗护理的需求替代照护服务的需求，从而给医疗保险带来更高的边际成本。尽管这些失能人员大多数情况下只需要简单的医疗服务，更多的是生活照顾以及医疗护理，但很容易以疾病治疗的形式到医院进行住院治疗，为之付出高昂的住院费用和长期占据本来已经短缺的医院床位。事实上，我们的医疗保险已经对部分失能人群支付了这些费用，这些支出尽管是合理合法的，但是很不经济。发达国家之所以将长期照护保险从医疗保险制度中分离出来，也正是基于降低成本的考虑。

我国现行的社会保障制度或多或少地对需要长期照护的人群提供服务，比如，民政系统对部分孤残人员、残联对部分残疾人士、工伤保险对伤残职工，以及医疗保险被动地对部分因病失能患者，等等。但这些都是分散的安排，有巨大漏缺，难以达到应保尽保。随着全民医保体系的建立和保障范围的不断扩展，长期照护的问题已经作为完善全民医保制度的现实问题而凸现出来，到了不得不面对、不得不研究解决的时候了。迫于医疗保险制度运行的现实压力，青岛、黑龙江等地已经开始实践探索，取得了一些经验。我认为，对于一个快速发展的全国系统性社会公共问题，在强调转换社会治理方式和提高社会治理能力的今天，国家应当组织力量进行系统性、前瞻性研究，尽快拿出制度建设的方案，尽快组织实施。