第一节 从气候公约到“巴厘路线图”

一、《联合国气候变化框架公约》的诞生

1990年10月，IPCC出版了第一次评估报告，并对“气候公约”框架提出建设性科学建议。1991年2月，国际社会即开展了关于气候变化框架公约的第一轮谈判。到1992年5月9日达成这个公约为止，国际社会先后举行了5轮6次谈判。第一次谈判会议上的争论反映了工业化国家内部以及发达国家和发展中国家之间在解决问题途径上的差异。一些代表主张订立一个规定一般原则和义务的气候框架公约，而有的代表主张订立一个带有具体承诺的框架公约。正如部分学者所指出的，虽然这还处在谈判的早期阶段，但是大部分的代表已经清楚地意识到，在订立公约的过程中应该考虑以下3个问题，即发达国家为限制它们的温室气体排放应该做出什么样的承诺；发展中国家在这个领域应该有何作为；应该做出什么样的制度安排来帮助发展中国家。在这次会议结束的时候，国家之间已经很明显分成不同的集团。发达国家内部出现了分裂：英国最初反对为了平等地实现二氧化碳的削减而利用财政手段（例如能源税）；法国与欧共体立场不同，它主张把二氧化碳的削减建立在对人均生产总值的计算上，这与日本采取的模糊立场很相似；瑞典和奥地利致力于采取严格的政策，以减少交通和其他方面造成的二氧化碳排放。但尽管北欧国家通常是解决环境问题的推动者，它们却拒绝到2000年冻结温室气体排放。发展中国家内部分裂成约3个阵营：较小的温室气体排放国（包括小岛国家和非洲的一些国家）对气候变化深表担心，并且希望发达国家迅速行动起来；较大的温室气体排放国（包括中国、印度和巴西）把气候变化看作是长期的威胁，希望能够减轻它，但是需要资金和技术援助；还有为数不多的国家（包括沙特阿拉伯和其他化石燃料出口国）担心削减温室气体排放的努力会损害它们的经济。美国则拒绝任何有约束力的限制性措施。

第二次谈判会议于1991年6月19日在日内瓦召开。这次会议，提出了两个重要的观点。第一，尽管发展中国家继续坚持设立一个气候基金，很多发达国家却提出一种替代性方案：利用当时创立不久的全球环境基金（GEF），也可以依靠发达国家的自愿捐款。但是这个替代性方案遭到了发展中国家的反对。第二个新观点最初被称为“保证和审查”。该观点认为，不应该对国家削减温室气体的排放规定一个量化的目标，而是促使国家遵守一种程序。各国应当建立自己的温室气体限排战略，但是应该把它们的战略定期地送交条约的其他成员国审查。这种观点分别由英国和日本提出，受到印度和中国以及非政府组织的强烈反对，却成为谈判的主流。在1991年9月召开的第三次会议上，第一工作组把大部分的时间花费在各种复杂的替代性方案上，各国政府则继续宣扬它们各自的观点。这些使共识的达成更加困难。

在1991年12月召开的第四次会议上，发达国家和发展中国家的分歧表现在资金来源、信息交流、机构以及非政府组织的作用等几个方面。其中，资金机构和全球环境基金问题最具争议性。工业化国家支持利用GEF，印度和中国则希望设立一个专门的机构，而不是利用既有的GEF。在温室气体的排放问题上，大部分国家和地区重复了以前的立场：欧洲共同体、加拿大和一些其他的西欧国家支持到2000年把温室气体的排放稳定在1990年的水平。日本号召工业化国家做出“最好的努力”。美国继续拒绝任何有约束力的限制排放措施。发展中国家的主张集中在资金援助、技术转让、平等和全体工业化国家对气候问题的责任等方面。在这次会议中，在关于国家应当作出的承诺问题上，“共同但有区别的责任”原则得到了广泛的支持，这意味着所有的国家都应当参与制定和实施遏制全球变暖的战略，但它们的责任、脆弱性和经济状况各不相同，实现战略的途径也不同。在减少排放的具体承诺问题上，美国在沙特阿拉伯和科威特的支持下，继续反对几乎得到其他所有国家支持的提议，即到2000年，工业化国家的二氧化碳排放量稳定在1990年的水平。

1992年2月在纽约召开的第五次会议被认为是气候谈判的低潮。政府间谈判委员会本来希望这次会议能够成为最后一次会议。但是，在这次会议结束的时候，仍有诸多问题没有解决。在这种情况下，政府间谈判委员会决定重新召开一次第五次会议。1992年4月，第五次会议在纽约重新召开。与会代表同意把建立公约资金机制的问题交给成员国第一次大会解决；作为一种暂时的措施，代表们同意由GEF来运作公约内的资金问题，直到其他的相关条款制定出来为止。在有关承诺问题上，会议主席提出一种审查程序，在不订立目标和时间表的情况下，可使成员国的政治承诺具有实质性意义。

由于美国政府反对规定具有约束力的减排限制，气候框架公约最终引入了一个“自愿目标”，即规定附件一中所列国家温室气体的排放量应当恢复到1990年的水平。1992年5月9日，公约在政府间谈判委员会获得通过。1992年6月，这个公约在联合国环境与发展大会上公开签署。1994年3月21日，公约生效。

尽管公约是各种行为体和利益的冲突与组合的结果，但是它被广泛地视为全球气候变化的国际政治基础，它为以后《议定书》的谈判和通过奠定了法律基础，提供了目标和基本原则。同样重要的是，这个公约建立了一系列的程序和机构，从而为环境政治和外交活动提供了框架。公约的条款也为未来的谈判勾勒了游戏规则。

二、《议定书》的诞生及其演进

（一）“柏林授权”

在宽泛的意义上，关于《议定书》的谈判进程应该始于公约第1次缔约方会议（COP1）。1995年3月底到4月初，COP1在柏林举行。这是国际社会第一次审评公约为发达国家规定的减排承诺是否充足的国际会议。缔约方经审议认定，这个公约所规定的自愿减排目标不足以实现公约提出的“防止危险的人为干预气候系统”这一长期目标。于是，各国部长和其他高级官员通过了“柏林授权”，发起了新一轮关于加强发达国家承诺的会谈。这里有几种因素起到了作用：新闻媒体和公众对各国代表团的压力不断增加，环境非政府组织作出巨大的努力来弥合77国集团和欧盟的分歧。而德国与其他欧盟成员的承诺为会议的进程扫清了道路——它们将不要求把发展中国家的承诺列入《议定书》谈判的议程。在这个基础上，一个由印度领导的、由发展中国家（不包括石油输出国组织成员）组成的集团得以形成，支持“柏林授权”，并与欧盟结成联盟。美国代表团在日益增加的公众压力下，最终同意做出妥协。而一旦失去了最强大的联盟，加拿大、澳大利亚和石油输出国组织就不敢承担破坏共识的责任。但是沙特阿拉伯、科威特和委内瑞拉持保留意见。最终，“柏林授权”得以通过，从而成为“京都进程”的开端。

“柏林授权”是建立在确认公约所规定的“承诺不充分”的基础上的。为了确保发展中国家的支持，“柏林授权”声明在下一轮谈判中将不对发展中国家增加新的义务。会议决定成立“柏林授权特别小组”以进行公约的后续法律文件谈判，为1997年底在日本举行的第三次缔约方会议起草一项议定书或某种法律文件，使其包括工业化国家减排温室气体的目标和时间表，以强化发达国家应承担的温室气体减排义务，并同时促进包括发展中国家在内的各缔约方履行公约有关条款中规定的承诺。尽管发达国家与发展中国家、发达国家内部和发展中国家内部都存在着分歧，但是“柏林授权”的最终通过还是为加强发达国家保护全球气候的义务提供了平台。

（二）1997年京都会议（COP3）

1997年12月1—12日，第三次缔约方会议在日本京都举行。在第一个星期的谈判结束后，谈判者在大部分机构问题上达成了广泛的协议。在部长会议开幕后，经过激烈的讨价还价，《议定书》最终达成。

讨价还价的过程现在看来依然充满了疑问。最大的疑问是为什么美国最终同意了《议定书》的达成（虽然2001年美国还是坚决退出）。要知道，在COP3召开之前五个月（1997年7月25日），美国国会刚刚以全体支持的方式（95∶0）通过了“Byrd-Hagel”决议，其中有这样的条款——这其实已经奠定了《议定书》不会被国会批准、甚至总统根本不会将《议定书》递交给国会的基调：

美国不应该签署加入任何议定书……让美国在限制或减少温室气体排放方面做出新的强制性承诺……除非该议定书或其他协定在同一规定期间为发展中国家限制或减少温室气体排放也做出新的强制性要求，或签署加入对美国经济造成严重伤害的议定书。

自1990年以来，美国国内环境法演进速度降低，基于“国家（州）利益至上”这一原则，国会一直在扮演否决和阻滞国际环境法的角色。在1990年之前，美国国内环境法标准普遍高于国际法，国会乐于批准国际环境法以推动国际合作；但在之后，国际环境法进程快于美国国内法，美国要将批准的国际法转化为国内法实施必须首先修订国内法，这个过程将遭遇很多阻力。因此，在1990年之后，美国搁置国际环境法的做法非常普遍，到2012年5月，悬而未决的10个国际环境法中，有9个是在1990年之后被搁置的。

在这种背景下，可以推测美国代表团最终同意签署《议定书》更多是出于时任克林顿总统的考虑——当时已经是他的第二任期，不存在连任的顾虑，因此更多考虑留下某种政治遗产，而签署一个一定不会被批准的《议定书》的行动会在很大程度上夯实他的环境友好形象，从而赢得国内环保主义者的欢迎和国际支持。这种只签署不批准的行为很可能演变为常态，而国际社会对于美国国内政治现实则表现出异常的宽容。

在京都会议上，美国派出了史上最庞大的代表团，其中包括40余名参议员（相比之下中国代表团只有9人，包括资深外交家钟述孔先生）。他们“每人手中拿着一个计算器，在涉及减排数字等问题上，美国代表们算起账来毫不含糊”。最初，美国代表团只同意承诺“2008—2012年排放回到1990年”的减排目标，当以环保者自居的戈尔到达京都后，他指示美国代表团可以显示更多的灵活性，即同意7%的目标（这当然更击碎了被参议院批准的希望）。在会议最后阶段，美国谈判代表密集地接到国内的电话，显然承受了很大的压力。据称，《议定书》的关键内容都是在会议最后一天晚上举行的“绿屋”（Green room）达成的，谈判方主要是意愿比较强烈的欧盟和持消极态度的伞形国家（日本、美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、挪威和新西兰），而发展中国家被排除在外。在这次谈判中，美国的关键要求得到了满足，其中包括从其他国家购买减排指标的条件。颇具戏剧性的是，在最后一次全会上，美国代表坚持要求加上“自愿承诺”的语句，这与《议定书》具有法律约束力的本质相违背。在这历史性的关键时刻，谈判主席、外交官出身的阿根廷驻华大使艾斯特拉达（Raul Estrada，后被称为“《议定书》之父”）选择了“刻意”忽视美国代表的举牌，迅速敲下手中的铁锤。《议定书》获得了全体通过。

由此可以看出，《议定书》的谈判进程是一个各方利益妥协的进程，从特定的角度看，《议定书》在很大程度上满足了各谈判主体的要求。欧盟和小岛国家从谈判一开始就要求，订立的国际协议应该对工业化国家规定具有法律约束力的减排目标，从《议定书》的实际内容来看，欧盟和小岛国家的目标得以实现，尽管力度有所降低。美国和石油输出国组织要求尽可能灵活地实现履约，结果《议定书》建立的灵活机制使它们实现了每一方面可能的灵活性，尽管美国向将来的减排目标借贷的要求没有实现。中东欧的经济转型国家保持了它们作为工业化国家的地位，但是又获得了在承诺和履约方面额外的灵活性，因此，很可能为它们的经济带来净收益。大部分的发展中国家实现了它们的双重目标，即加强了发达国家对减排温室气体的承诺，同时避免了自身承担新的义务，尽管它们自身也要受到清洁发展机制运作的影响，并且要接受一些“软性承诺”（如《议定书》第10条）。小岛国家和一些非洲国家在要求得到援助以适应环境变化带来的影响方面也取得了进展，而石油输出国组织的关切也因为《议定书》对下列原则的确立而得到了疏解，即附件一所列缔约方履行承诺应最大限度地减少对发展中国家缔约方不利的社会、环境和经济影响。从这个角度看，《议定书》是谈判各方多赢的结果。

《议定书》对于人类社会限制温室气体的排放、缓解全球气候变化具有重要的意义。一方面，它首次对发达国家规定了减排温室气体的具有法律约束力的目标和时间表，是对公约的重要补充和扩展，使全球应对气候变化的努力达到一个新的高峰，这在国际事务中也是史无前例的。另一方面，《议定书》的意义又不仅仅在于规定了发达国家减排温室气体的数量和时间表，更重要的是，它为21世纪全球继续努力解决气候变化问题界定了结构因素和机构基础，为缓解全球气候变化问题搭建了更为细致的机制框架。

三、2005年蒙特利尔会议

COP3之后，国际磋商致力于解决《议定书》执行细节问题，例如，如何创立一个强大的、可预测的和公平的遵约机制，如何界定碳汇的作用，如何解决国际燃料舱等问题。最终在2001年举行的马拉喀什会议上（COP7）上，通过了“马拉喀什一揽子协议”，达成了一系列实施细则。总体来看，由于美国退出，为了争取俄罗斯、澳大利亚、加拿大、日本等排放大国，欧盟和发展中国家做出了让步，《议定书》发达国家缔约方的义务有所削减，主要体现在基年变化、碳汇使用额度等方面。

2005年，俄罗斯杜马批准了《议定书》，推动《议定书》最终生效，国际社会一片欢欣鼓舞。根据《议定书》第3.9条，缔约方应在第一承诺期结束之前7年开始审议后续承诺期事项，使其能够在对《议定书》附件B的修正中确定下来。这成为2005年11月28日—12月9日在加拿大蒙特利尔召开的缔约方第十一次大会（COP11）的焦点。

对于是否和如何启动《议定书》第3.9条进程，除美国和澳大利亚以外的发达国家提出，要与公约下缔约方义务挂钩即要为不参加《议定书》的发达国家以及没有强制义务的发展中国家设置对等义务，并启动一个包括所有公约缔约方的关于长期合作应对气候变化行动的进程。俄罗斯则提出种种不合理的要求，阻碍谈判进展，受到各方谴责。经过几个昼夜连续谈判，会议最终决定设立一个“不限名额特设工作组”谈判确定发达国家2012年后的温室气体减排指标，要求谈判进程和结果应确保两个承诺期之间不留空当。

几乎作为一个交换条件，大会同时决定就加强实施公约以进行应对气候变化长期合作开展非正式对话。实际上，除美、澳之外的发达国家要求启动一个包括公约所有缔约方的关于长期合作应对气候变化的正式进程，东道国加拿大对此尤为积极，自2005年初就开始筹划。发展中国家和美、澳对此表示强烈反对。美国直到最后一天才正式参加关于这一问题的讨论，对其他各方达成一致的案文提出修改意见，态度强硬。最终决定开展非正式对话。成果来之不易，会议主席用“激动而颤抖”的声音宣布会议胜利闭幕。

这个对话的启动具有深远的历史意义：虽然开始只是授权以“研讨会”的形式进行讨论，但很快就在两年后的巴厘岛会议上正式发展为另一个特设工作组，与《议定书》二期谈判并驾齐驱，在随后的磋商中，其节奏和进展都明显比《议定书》二期谈判来得快一些。

四、2007年巴厘岛会议和“巴厘授权”

（一）谈判成果

公约第十三次缔约方大会（COP13）于2007年12月3—14（15日，延期一天）日在印尼巴厘岛举行，不仅达成了“巴厘路线图”，而且要求2009年在丹麦哥本哈根举行的公约第15次缔约方会议暨《议定书》第5次缔约方会议上最终达成谈判协议，简称“巴厘授权”（1/CP.13）。

根据“巴厘路线图”，在届时要达成的协议中，公约附件一名单中的《议定书》缔约方将继续在《议定书》下承担量化的、有雄心的、有法律约束力的减排目标；附件一名单中的非《议定书》缔约方（在当时的情况下即指美国）则必须在公约框架下承担“可测量、可报告和可核实的（三可）”的减缓承诺或行动，包括量化温室气体减限排目标，并在顾及国情差异的前提下，确保同附件一名单中的《议定书》缔约方在减缓努力上具有可比性。

同时，“巴厘路线图”对发展中国家也提出了新要求。发展中国家要在可持续发展框架下，在得到技术、资金和能力建设的支持下，采取适当的国内减缓行动（NAMAs），上述支持和减缓行动均应满足“三可”要求。这是巴厘岛谈判最困难的一个条款，直到最后一刻，美国才同意了这个由印度提出的条款（同样，美国立场的“大转折”也引起了人们的关切）。其困难在于，发达国家要求发展中国家也承担量化的减排义务，但又不希望履行其向发展中国家转让技术和提供资金支持的义务。而发展中国家表达了在可持续发展框架下采取适宜国内减缓行动的强烈政治意愿，同时也要求发达国家切实履行十多年来一直未履行的向发展中国家提供技术转让和资金支持的义务。为了确保发展中国家承担义务的有效性，发达国家要求这种减排行动是“可测量、可报告和可核实的”。这对广大发展中国家而言，是一个艰巨的挑战，但为达成协议，发展中国家做出了妥协（专栏2-1）。

对于美国的“妥协”，英国人Grubb认为有多种原因，可能是美国不愿意再激起众怒（在最后的全会中，巴布亚新几内亚代表痛斥美国“滚开”（get out of the way），全场雷动），或者美国人已经得到了他们需要的解释（发展中国家也必须接受对其NAMAs的测量、报告和核实——这个变化非常具有戏剧性，也请参见专栏2-1），或者更简单，他们只是在等待来自华盛顿的同意。

专栏2-1 巴厘会议延期的一天发生了什么？

在巴厘会议一开始，大会就成立了“加强公约长期合作行动”接触组进行非正式磋商，而该磋商直到12月15日深夜两点（而会议原定在14日结束）才结束，案文也随之提交给大会。当天8时召开的全会充满了戏剧性。我们努力客观地还原这一天的故事：

对于争议最大的1bii款项（发展中国家的NAMAs），在递交给大会的文本中有两个选项：

（1）Measurable, reportable and verifiable nationally appropriate mitigation actions by developing country Parties in the context of sustainable development, supported by technology and enabled by financing and capacity-building（在技术、资金和能力建设支持下，发展中国家在可持续发展框架内执行可测量、可报告和可核实的国内适宜减缓行动）；

（2）Nationally appropriate mitigation actions by developing country Parties in the context of sustainable development, supported and enabled by technology, financing and capacity-building, in a measurable, reportable and verifiable manner（在技术、资金和能力建设支持下，发展中国家在可持续发展框架内执行国内适宜减缓行动，支持和行动都必须是可测量、可报告和可核实的）。

细读才能发现两个选项之间的区别：在第一个选项中，接受“三可”要求的只是发展中国家的NAMAs，而在第二个选项中接受“三可”要求的还包括发达国家的支持（甚至，如果不在意那个逗号，可以理解为只有发达国家的支持接受“三可”要求）。当然毫无疑问，发展中国家选择了第二个表述方式。经过14日的彻夜磋商后，第二个选项已经成为共识。

然而在大会开始之前，中、印代表在决议草案上突然发现了一处细微的改动，即第一个选项出现在摆在各缔约方面前的文本中，而第二个选项已经没有了踪影。中、印代表立刻找到印尼外长询问情况并进行磋商，但在紧张的交涉过程中，他们又突然听闻：在没有提供协商一致的案文的情况下，全会就要开始了！中、印代表又急忙赶回会场，此时葡萄牙代表欧盟刚刚结束发言，大会主席正要宣布通过决议。印度代表当机立断，穿越会场回到座位，举牌发言称决议草案被私自修改，目前正在磋商，大会不应该抢先通过这份草案。全场为之一惊。主席宣布暂停会议20分钟。G77、中国与印度的代表返回会谈室，继续与印尼外长进行磋商。

等待了20分钟之后，在中、印代表均未返席的情况下，主席宣布召开会议，进行道歉，并邀请印方代表重申要求。正在磋商中的中、印代表听闻此讯又赶回，与20分钟前如出一辙，穿过大会会场返回座位。中国代表举牌质问：到底为什么在没有协商一致的案文出现、中印代表都未到场、各方正在磋商的情况下，会议主席再一次无视规则，开始会议？全场哗然。会议继续暂停。

发展中国家的愤怒是显而易见的。场外磋商还在进行的时候一而再地仓促召集全会，这显然有悖常理；不顾共识、没有进行任何讨论就私自修改文本内容，这更是不能原谅的。抛开“阴谋论”不说，会议组织方的协调工作显然很不到位，或者可以猜测，印尼外长和时任大会主席的印尼环境部长并没有能够有效地协调其关系与工作。对此，公约秘书处也满心委屈，以至于秘书处执行秘书泪洒现场。

当发展中国家的坚持取得成效，第二个选项回到案文中后，全会终于再次召开。在欧盟表示了同意之后，美国人表示不满，认为这个选项还是存在如下歧义和暧昧，需要进行澄清：

（2.1）nationally appropriate mitigation actions by developing country Parties in the context of sustainable development, supported and enabled by technology, financing and capacity building, all in a measurable, reportable and verifiable manner（在技术、资金和能力建设支持下，发展中国家在可持续发展框架内执行国内适宜减缓行动，行动和支持都必须是可测量、可报告和可核实的）

（2.2）Nationally appropriate mitigation actions by developing country Parties in the context of sustainable development, supported and enabled by measurable, reportable and verifiable technology, financing and capacity-building（在技术、资金和能力建设支持下，发展中国家在可持续发展框架内执行国内适宜减缓行动，支持必须是可测量、可报告和可核实的）

上述条款的区别在于，接受“三可”要求的是发达国家的支持+发展中国家的NAMAs（如2.1所示），还是仅仅是发达国家的支持（如2.2所示）。美国人的“搅局”（和精明）使得讨论似乎又回到了第一个和第二个选项之争。这时，南非代表出面澄清、打破了僵局：发展中国家减缓行动自愿接受“三可”条件，尽管这是从没有过的甚至是不可想象的。美国表示接受这一释义。《巴厘行动计划》终于出炉而会议已经整整延期一天。

对决议中的“模棱两可”之处，各缔约方有时“心照不宣”，但有时却“斤斤计较”，正像巴厘会议最后一天向世人展示的情景。类似的故事还有“承诺（commitment）”和“行动（action）”、“应（shall）”和“应当（should）”之间的区别、关于谈判成果形式的“议定书”（protocol）和“经同意的成果”（agreed outcome）之间的选择。这背后是发展中国家维护“共区”原则、力争发展空间的信心和决心以及发达国家想方设法为发展中国家增加义务的意图。

（资料来源：Müller, B.,2008, “Bali 2007:on the road again! ”, Oxford Energy Forum. http://www.oxfordenergy.org/forum.shtml）

由此，“巴厘路线图”形成了“双轨”谈判格局：一是由《议定书》特设工作组（AWG-KP）继续谈判确定发达国家2012年后的减排指标，制定时间表；二是在公约下，启动了旨在加强公约实施的谈判进程（AWG-LCA），针对所有缔约方、重点是美国以及发展中国家，具体要求体现在《巴厘行动计划》的l.b.i和1.b.ii段中。“巴厘路线图”一方面延续了公约与《议定书》精神，既响应了IPCC第四次评估报告的呼吁，又为发达国家和发展中国家缔约方之间有区别的义务性质和履约方式定下了总体基调。另一方面，它要求发展中国家采取有严格透明度要求的NAMAs以减缓温室气体排放；在同样有透明度要求的资金和技术支持下，非附件一国家的义务开始增加。

“巴厘路线图”创造了史上并行轨道最多并且相互牵绊、最复杂的多边外交进程：公约缔约方大会（COP，一年一次）、《议定书》缔约方会议（CMP，一年一次）、《议定书》二期特设工作组会议（AWG-KP，一年至少两次，多有加会）、公约下加强行动长期合作特设工作组会议（AWG-LCA，一年至少两次，多有加会）、公约下附属机构会议（SBSTA和SBI，一年两次）,6条轨道并进。这暗示着下一步谈判泥泞满布。此外，巴厘会议被整整拖延了一天，也开创了此后的缔约方大会屡屡拖堂的历史。

（二）“巴厘授权”中的“第一次”

巴厘会议被很多人认为是“转折点”——多边磋商结束了15年以来的争吵，正式进入了一个可能带来全球协议的谈判区间。在这次会议上出现了众多新的措辞和现象：

第一，案文中首次对公约缔约方按照“发达国家”和“发展中国家”进行分类，而非原有的“附件一缔约方”和“非附件一缔约方”，而且这种新的分类方法一直延续到之后的公约文件中，包括《巴黎协定》。含糊的分类也隐藏了后患。附件一和非附件一没有什么歧义，两个集团泾渭分明，当然也存在动态调整的情况——二十多年来只有极少数的缔约方从非附件一缔约方申请成为附件一缔约方；但“发展/发达”可谓仁者见仁、智者见智。在IPCC第五次评估报告的撰写中，国家分类问题是争论最激烈的交叉性问题之一，最终的分类方式有两种，一类按附件一或非附件一；一类按世界银行的收入标准分类——高收入、中高收入、中低收入、低收入。发展中国家还努力去掉了按照“G20中的附件一国家”“G20中的非附件一国家”以及“其他”国家的分类方式。

第二，“巴厘路线图”中第一次提出了特别针对发达国家之间的兼顾“国情”（national circumstance）的减缓努力“可比性”（comparability）问题。在随后的谈判中，严格界定的“可比性”问题，一方面，其范围“于无声处”发生了变化，逐渐转变为各国减排努力“充分性”的讨论；另一方面，由于没有特定的指标，在各自国情的支持下，“可比性”的解释变得随意，为自下而上提出各自目标和/或行动以及扩展“共同但有区别责任原则”内涵提供了温床。

第三，“三可”概念的正式出现。在巴厘会议语境下，“三可”对两个集团来说是对等的，发达国家需承担有透明度要求的减缓承诺或行动责任（包括量化减限排目标），并且提供有透明度要求的资金技术支持，发展中国家在这种资金和技术支持下，承担适宜的国内减缓行动责任。这不仅为后面的谈判提出了新的问题（例如“三可”细则），而且要在之后的会议中谨慎地保证对等“三可”的平衡推进对于发展中国家来说也是挑战。事实上，发展中国家减缓行动的“三可”谈判进展远远快于发达国家的资金技术“三可”谈判。

第四，公约下的气候磋商正式分化为“双轨”模式。其实自谈判开启以来，磋商实质上也一直以某种“双轨”模式进行：在公约下探讨所有缔约方的一般性义务，在《议定书》下讨论京都缔约方的强制减排义务。但巴厘会议之后，“双轨”转变为两个并行特设工作组，尽管发展中国家努力保持两个工作组谈判成果在各个方面的“区别”，但发达国家“跳船”的嫌疑一直存在，2012年后形成全球协议的呼声也由此不断扩大。

第五，巴厘会议还第一次大范围地出现了“社会正义”（social justice）运动。在之前的磋商中，气候谈判很显然不是纯环境外交，经济原因是决定谈判走向的最大因素；在巴厘会议上，大量社会活动学家和非政府组织出现在会场上，显然他们（例如Oxfam、第三世界网络、南方中心等）已经充分意识到气候变化对其工作范围以及发展中国家社会进步的影响。