第二节 哥本哈根气候大会

按照“巴厘授权”，第15次缔约方大会（COP15）于2009年12月7—18日如期在丹麦首都哥本哈根举行。这次会议以失败告终，会前、会中和会后都留给世人众多评说谈资。

一、会议动态

哥本哈根气候大会之前，国际氛围“诡异”，尚未提出目标的发达国家和发展中大国都感到空前的压力。大会前一个月，发展中大国陆续公布了各自的自愿减缓目标，向前迈出了一步：2009年11月14日，巴西率先公布减排目标（到2020年巴西温室气体排放量将在“照常发展”基础上减少36.1%～38.9%），并且在当天与法国签署了《气候变化共同立场文件》，决定在哥本哈根气候大会上采取共同立场，对此，发展中国家集团吃惊不小；中国于11月26日公布了40%～45%的碳排放强度自愿减缓目标；12月3日，印度公布了到2020年碳排放强度比2005年下降20%～25%；会议开幕当天，南非也宣布了目标（温室气体排放量在“照常发展”基础上减少34%）。在中国公布目标的前一天，即11月25日，美国也公布了自己的减排目标：2020年比2005年减排17%（相当于在1990年基础上降低4%）。特别引人注目的是，在会议前夕，在中国的倡议和主导下，巴西、南非、印度和中国4个主要发展中国家组成了气候谈判协商机制，即“基础四国”集团（BASIC），这是主要发展中大国在国际问题上首次团结一致、统一发声，主动表达自身利益诉求。

以气候领袖自居的欧盟，在2009年10月21日结束的环境部长理事会上，正式通过了“欧盟关于哥本哈根谈判的立场”，提交10月底举行的欧盟秋季首脑峰会。在立场文件中，欧盟将“温升相对于工业革命前不超过2℃”提升为评价各国减排目标、行动和贡献的准绳。基于这一理论，欧盟再一次提出全球温室气体排放量最迟不晚于2020年达到峰值，之后保持下降，到2050年全球温室气体排放至少比1990年减少50%，人均排放降低到2吨二氧化碳当量左右；发达国家到2050年应达到比1990年减排80%～95%。欧盟首次明确了自身的长期减排目标：到2050年，相比1990年减少80%～95%。在2℃目标下，发达国家需要在2020年前将温室气体排放量在1990年基础上减少25%～40%。欧盟认为，目前发达国家已经提出的减排目标不足以实现这样的减排程度（仅能实现9%～16.5%），敦促发达国家提升减排意愿。

欧盟重申自身中期减排目标：到2020年温室气体排放将比1990年降低20%；如果其他发达国家能够做出具有可比性的减排努力和承诺、发展中国家根据各自责任和能力为减排做出足够努力，其减排承诺将提高到30%。

欧盟认为，发展中国家到2020年温室气体排放增长速度应该比目前预期的增长速度降低15%～30%。欧盟还认为，在哥本哈根谈判之前，“先进发展中国家”应该提出更有力的、符合2℃目标的减排行动议案。欧盟强烈建议，先进发展中国家将这些减排行动纳入低碳发展计划，制定部门减排阈值和目标，并将这些行动、阈值和目标纳入可能达成的哥本哈根国际协议中，形成具有法律效应的约束。欧盟进一步提出，对某些先进发展中国家，到2020年温室气体排放增长速度可以偏离预期30%甚至更多。

欧盟首次为国际航空航海提出全球减排目标：以2005年为基年，到2020年，国际航空减排10%，国际航海减排20%。欧盟特意强调，这两个目标应该在公约下提出，针对公约所有缔约方。各缔约方应该与国际航空组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）通力合作，达成相关国际协议。欧盟支持由ICAO和IMO来设计基于全球市场的减排措施。

从巴厘会议到哥本哈根会议之间的两年中，公约秘书处共组织了8次国际谈判，形成了近200页的谈判案文和600页的辅助文件，进展缓慢。此外，就“巴厘授权”谈判成果法律形式的问题，在2009年6月，澳大利亚、美国、日本、图瓦卢和哥斯达黎加5个国家提交了新的议定书/协议文本，希望哥本哈根会议上形成新的议定书或协议，涵盖所有国家，至少包括所有“排放大国”。

二、会议过程和“失败”原因

哥本哈根会议被广泛地定义为一次失败的会议，甚至是“多边主义灾难”，从会议过程上看，这种说法有一定道理。

一言以蔽之，在高级别会议开始之前，案文磋商已经近乎“崩溃”。在12月15日（星期二，已经比预期时间晚了5天），递交到大会主席康妮·郝泽高（Connie Hedegaard）手中的案文括号累累，被以印度为首的发展中国家认为不宜在全会中讨论；由于要求发达国家继续承担有雄心的减排承诺，发达国家也集体反对。部长们和元首到达会场后开始闭门会议。在周五（12月18日），一份由大会主席（此时已经换成丹麦首相拉斯姆森（Rasmussen））和25个国家（包括14个发展中国家）参与起草的案文被递交到全会上等待通过（在此之前仅给了其他缔约方一个小时的时间考虑），而奥巴马在全会前就非常“不成熟”地向媒体宣布案文取得了一致。这份案文的出炉过程很少看到正式的文字记载，传言美国总统奥巴马不请自到，非常不礼貌地打断了基础四国领导们的磋商，于是5个国家一起形成了那份文稿；也有传言说奥巴马并非不请自到，而是应邀与温家宝总理进行第二个双边会谈。不管他是应邀还是未应邀，美国和基础四国为主共同商定了这份文件是个不争的事实，这也让欧盟和力争有所作为的发达国家感觉颜面尽失，尤其是一直以气候领袖自居的欧盟。在全会上，虽然有发达国家、最不发达国家和非洲集团支持案文，但也有苏丹、图瓦卢、委内瑞拉、玻利维亚、尼加拉瓜和古巴以各种方式（包括戏剧性的方式，见专栏2-2）表达了极为强烈的不满。考虑到“协商一致”的磋商和决策机制，案文被搁置，仅仅被大会决定“注意到”，史称“哥本哈根协议”（Copenhagen Accord）。于是，被寄予厚望的哥本哈根气候大会以失败告终。

专栏2-2 反对“哥本哈根协议”的场面

历经波折，哥本哈根的决议草案终于分发到了各国代表手中，大会主席要求各代表用60分钟进行讨论和考虑。由于由少数国家起草，并且其中关键内容看上去并不能为发展中国家提供实际保障，这份草案遭到了五六个国家的强烈反对，出现了如苏丹代表“这份公约里给我们钱就是贿赂。对2℃的承诺就是要我们答应一份‘燃烧公约’，你们把欧洲人都放入隧道窑里烤烤看？”的激烈言论；委内瑞拉气候谈判首席代表克劳迪娅·萨莱诺使用桌牌敲击桌面而不慎划伤手掌的“血手掌”故事至今广为流传——委内瑞拉对哥本哈根的决议草案非常不满，认为近200个国家中只有25个国家参与了这份协议的起草，其中只有14个发展中国家，这体现出对主权国家的不尊重。她还提出，起草方并没有获得大会赋予协商这份决议草案的授权，这份草案应该被当做MISC（其他事务）处理。

资料来源：ENB.2009.SUMMARY OF THE COPENHAGEN CLIMATE CHANGE CONFERENCE:7-19 December 2009.

http://www.iisd.ca/vol12/enb12459e.html

哥本哈根协议失败的根本原因不在于案文内容本身，而在于进程的组织安排。在12月8日（会议正式开始第二天）英国《卫报》（Guardian）上出现由主席国丹麦政府和少数几个发达国家操办的案文并遭到发展中国家的集体反对之后，会议随即陷入焦虑之中。在12月16日，拉斯穆森试图启动高层会议，邀请一些国家和国际组织领导人到会发表讲话。但按照大会程序，在此之前，两个工作组应分别提交一份报告，作为高层会议阶段讨论的基础。但是，拉斯穆森在两个工作组尚未提交报告的情况下，以推动谈判为由，试图将主席国准备的一份草案提交给高层会议讨论。这一举动当然不会被接受，这份“丹麦案文”随之被抛弃。

空降案文不成，为了不负众望，小范围的闭门会议不得不持续进行——其实小范围磋商自公约对话开启之后一直都存在，但这次似乎显得格外敏感。“哥本哈根协议”是部分缔约方首脑直接磋商的结果，意识到无法参与大国间的小范围磋商博弈，许多发展中国家极力阻止小范围磋商的进行。小范围磋商的大量进行确实在一定程度上削弱了联合国多边议事规则。

种种有悖常规的进程问题反映了欧盟急于求成的迫切心态。从客观的角度看，欧盟的心情是可以理解的：应对气候变化的大业没有美国和发展中大国的参与是不可能的，而美国不会接受现有的京都框架，发展中大国又不在京都体系内，因此有必要弃旧迎新，打造一个被广泛接受的全球协议，最好是扩大版的《议定书》。但是作为一个情怀满满的理想主义者，欧盟没有务实地考虑抛弃了来之不易的《议定书》之后，新的东西会不会如期来到。反观美国，对新的机制提出了两个明确的条件：第一，美国的行动以国内法和体制机制为基础，不接受国际法“自上而下”的管控；第二，中国等发展中大国必须得到对等的约束。按照美国的逻辑，新的全球协议必须是“自下而上”，取消对发达国家必须承担有约束力承诺的要求，而让原本没有硬性法律义务的发展中国家承担对等的管控。可想而知，这个要求将遭到发展中国家如何激烈的反对，更何况不论是从哪个方面——思想、政治甚至意识形态——发展中国家都没有做好废掉《议定书》的准备。在这种泾渭分明的现实下，欧盟仓促上会，梦想125个元首出席的峰会会带来答案……

当现实照进梦想时，后者破裂了。纵观整个哥本哈根气候大会，它都是一个准备非常不充分的会议。史无前例的27000多人注册参会（其中10000名为各国代表团成员，见专栏2-3；还有一种说法是参会人数超过30000），而作为会场的贝拉中心（Bella Center）的最大容量容量仅有15000人。每天都有大批NGO代表在外排队等候，北欧12月的严寒天气让非洲朋友苦不堪言。此外，临场更换大会主席也是前无古人后无来者。在距离哥本哈根气候大会闭幕还剩36小时的时候，原大会主席前丹麦部长赫泽高被替换，接替她的是曾因推行提倡“政治协议”而非“法律协议”的“丹麦案文”而广为发展中国家诟病的丹麦首相拉斯穆森。对于关键时刻换人有多种说法。赫泽高在官方声明中称：“由于有125个国家元首参加此次峰会，因此，由丹麦首相担任大会主席一职更为合适”。拉斯穆森提出，这种安排可以让赫泽高腾出更多的时间和精力组织高级别的非正式磋商，推动大会向前发展。而气候组织中国政策与研究项目总监喻捷认为，这是赫泽高路线的失败，也就是亲发展中国家一派的失败。

专栏2-3 COP大会参会人数统计

每年年底的气候变化大会已然成为了官员、专家、NGO、环境保护者等多种角色进行“环境社交”的重要场合。秘书处对参会人数的详细统计显示，哥本哈根大会的参与人数跃增，不仅创历史新高，也在之后的5年内保持着显著的优势。普遍认为，气候变化大会的参与人数与会前国际社会对会议的关注度有重要联系，不仅哥本哈根大会如此，巴黎会议参会人数的激增也印证了这种推测。有意思的是，有学者对气候大会参会人数与会议的进展关系进行研究，用哥本哈根大会的“失败”验证了参会人数与进展并无正相关关系的假设。更有趣的“研究结论”认为，会议成败与会议地点的选择有关——寒冷的地方不易出成果，而温暖的地方成果相对丰富。

三、会后“众生相”

没人愿意为失败的会议承担责任。哥本哈根大会后，国际舆论上演了一场互相指责的戏码。欧盟媒体的反应相当强烈，一方面强烈指责中国破坏了会议；另一方面对欧盟的“无能”表示失望；时任英国能源和气候部大臣的米利班德发表署名文章，指责中国“绑架”了COP15。美国媒体把奥巴马描写成挽救世界的英雄，而中国是“大坏蛋”（bad guy）。日本媒体相当纠结，一方面对谈判的尴尬境地表示无奈；另一方面哀叹自身影响不足。发展中国家媒体指责发达国家不论在资金还是减排力度方面都没有诚意。一些小岛国（比如马尔代夫）在发达国家的支持下也对中国横加指责。那段时间中国外交承受了一些压力。

在《卫报》发表的一篇题为“我是如何知道中国毁掉哥本哈根谈判的？因为我在现场”文章相当具有代表性。作者Mark Lynas的主业是记者，间或也作为政府代表团成员出现。他在文中写道：

……中国的策略很简单：阻碍公开谈判两周，并且保证使关门协议看起来像是西方国家对穷国的背叛……我看到，的确是奥巴马在为挽救协议的签署全力以赴，而中国的代表却一而再再而三地将其否决……中国的代表坚持要把工业化国家在2050年之前减排80%的目标从最终的条款中删除。针对此事，默克尔愤怒地说“为什么连我们都不能提出自己的目标？”澳大利亚总理陆克文甚至愤怒地拍起了麦克风。巴西代表也指出了中国立场中混乱的逻辑……在印度的偶尔支持下，中国开始提出自己的提案。在提案中，2020年全球碳排放达到峰值（保证全球升温2℃以内的关键一步）被替换成碳排放量应“尽快达到峰值”这样模糊的表述；2050年全球碳排放减半的长期目标被直接删除。也许除了印度和沙特阿拉伯，没有其他国家愿意看到这样的结果。我很确定当时如果没有中国人在会议室，我们会带着一个让环境主义者们欢呼雀跃的协议离开哥本哈根……

凡此种种不一而足。但若仔细推敲文章，其中的不实之处昭然若揭。首先，出席文中所述的美方代表是希拉里而不是奥巴马；第二，作者甚至没有搞清楚苏丹的角色——当时苏丹是“七十七国集团加中国”的主席国，发言是代表集团立场而不是苏丹立场。因此，作者将苏丹陈词作为对中国的“讨好”是大错特错的。在这种低级错误面前，中国不得不怀疑作者是否真的如他所言身处谈判现场，中国人也再一次地领略了西方媒体报道的歪曲与别有用心。欧洲人在这次“外交惨败”面前急于寻找替罪羊的心态非常明显。

在长期目标问题上，避免在2℃之外，出现进一步的量化描述是发展中国家的共同立场。实际上，根据欧盟方案（2050年全球减排50%、发达国家减排80%～95%）,2050年发展中国家的温室气体排放空间约为164亿吨二氧化碳当量，与1990年相比降低22%左右，人均排放将比1990年降低60%以上。若按照此机制来承担义务，发展中国家，尤其是以中国为代表的新兴大国将面临排放空间严重不足的事实。可以说，这个方案隐含着对发展中国家极为苛刻的减排要求。而且这个方案的起点是全球统一减排机制，这与当时的双轨机制是相违背的。在此后所有会议成果的表述中，关于长期目标任何过于量化的细节都没有出现，在《巴黎协定》中也以“在21世纪下半叶实现碳平衡”笼统带过，这显然不是中国一家的主张。而在中国的政治传统中，高级别领导并不会直接参与技术性磋商——实际上，国家领导人直接参与案文撰写正是哥会议失败的重要原因之一。吸取哥本哈根大会的教训之后，德班谈判的工作层磋商紧锣密鼓地整整进行了四年，巴黎会议巧妙地避开了高层对案文的直接干预。

四、重新评价哥本哈根会议

7年之后回看哥本哈根会议，还会认为它是个失败的会议吗？Gurbb在2010年年初指出，相比目前媒体的妄加评判，历史将给予“哥本哈根协议”更好的定位。事实确实如此。我们来读一读这个包含12段文字的协议具体内容：

1．长期目标：协议第一次涉及了量化长期气候目标——将全球气温增幅控制到2℃之内，虽然没有阐述实现该目标的排放控制路径，但它第一次促使科学研究和谈判沿着“因果链”传递了下去；而且这个目标尽可能将发达国家与发展中国家都纳入应对气候变化的国际合作之中（为反映图瓦卢和其他小岛国的关切，1.5℃也在最后部分有所提及）。

2．减缓：协议没有规定附件一国家的强制减限排承诺，当然也没有列载非附件一国家的NAMAs，只是要求缔约方在2010年1月31日之前提交各自的2020年目标、行动和政策。协议中平行列出了附件一缔约方与非附件一缔约方的义务或自主减排要求，暗示着进行“自下而上”减排的可能性。

3.（发展中国家）透明度：这是协议中最长的一段。要求非附件一缔约方今后开展的所有国内NAMAs都必须提交给公约秘书处予以汇编。这些行动的执行情况和结果以及国家排放清单应每两年通过国家信息通报予以报告，其中得到国际资助的NAMAs应在公约下的登记簿注册且接受国际审评，自主采取的减缓行动也应接受国内的“MRV”审评以及国际磋商和分析（ICA）。发展中国家任何减缓行动均需汇报给公约秘书处并接受ICA的要求，反映出发达国家正有计划地逐步提高对发展中国家减缓行动的要价。可以说，对发展中国家自主减缓行动的ICA要求，在一定程度上超越了“巴厘路线图”的授权。原因在于，这一条款违背了公约以及巴厘成果所阐述的“发展中国家在资金和技术支持下开展减缓行动”的精神，暗含发展中国家应自行开展适宜的国内行动并进行报告的意味。虽然这让包括中国在内的发展中国家心生不满，但纵观发展中国家崛起的迅猛势头，所有国家的参与对于应对气候变化的关键意义不言而喻。

4．资金支持：协议确认，发达国家将在2010—2012年期间为发展中国家适应和减缓气候变化提供300亿美元的短期资金（包括林业和国际机构投资）。在2020年前，每年联合动员（mobilize）1000亿美元以满足发展中国家的需求（G77+中国提出的发达国家GNP1.5%的资金规模未得到体现）。此外，协议还要求专门小组研究“哥本哈根绿色气候基金”的长期资金来源。

5．技术转让：协议形成了建立某种“技术机制”的共识，直接催生了坎昆会议上的技术转让制度安排。

可以看出，协议是在当时条件下能够达成的相对全面平衡的成果，发展中国家在透明度方面做出让步，发达国家在资金方面有所承诺。可以说，谈判会议组织缺乏公开透明是哥本哈根会议的最大败笔，但“哥本哈根协议”的内容是经得住时间检验的，它甚至为6年后的《巴黎协定》奠定了基础。

总的来说，协议远未达到当时国际社会的期望，许多问题没有解决。但从气候变化国际合作历史进程来看，虽然大会召开的时机（金融危机已经席卷多个国家；2007—2009三年的谈判进展迟缓）已然预示了可见的失败，它仍为所有主要排放国设定了目标，被评价为里约大会后对气候变化国际合作的一次强有力的推动。从另一个角度看，只有经过严重的对抗之后，参与方才会痛定思痛，采取各种措施避免类似局面在后续会议重演。欧洲人更要思考在各国底线已然清晰明确的情况下，会议协调失败的原因究竟何在。这个教训对各方都具有很大价值。

从谈判格局来看，基础四国在哥本哈根气候大会中横空出世（实际上是近10年磋商磨合的结果），是气候变化问题中不同利益国家建立“防御性同盟”的里程碑。大会最终形成的协议由美国与基础四国共同起草，折射出在气候变化问题上基础四国的话语权迅速提高，成为参与多方中主导的力量之一。美国与基础四国的博弈甚至动摇了欧盟在气候变化格局中的领导地位 。而这种“大国协调”引领下的多边机制恰恰也是巴黎会议成功的最重要原因。

此外，就应对气候变化这个全球问题，哥本哈根会议进行了最有效的全球动员。最多的参会人数、125个国家元首、全球媒体现场直播让气候变化家喻户晓，由此真正转变为“热点问题”。也正是从那个时候起，包括中国在内的国家开始真正直面气候变化问题，内外结合拉开绿色低碳发展的序幕。