第一章 从哥本哈根到巴黎——缘起

第一节 作为国际显学的气候变化问题

一、从科学到环境问题

气候变化最初作为一个自古有之的自然现象，以一个纯科学问题的面目存在于少数科学家的视野中，即使在1824年法国人傅里叶（Jean-Baptisete Fourier）首次发现温室效应现象之后的相当长一段时间里也是如此。20世纪50—70年代初期，环境问题引发公众广泛讨论。工业生产过程、产品及其废弃物所导致的各种“公害”事件催生了一系列从国际倡议到国内政策的广泛行动，但气候变化仍然没有得到广泛认识。转折出现在20世纪70年代末。1979年，美国国家科学院发布了最早的气候变化评估科学报告（Charney Report）。该报告指出了二氧化碳（CO2）浓度与19世纪以来气候变化的直接关系，并预测“如果CO2浓度加倍的话，大气温度将上升3±1.5℃”。由于CO2浓度增加与工业革命以来人类活动的直接关系，报告引起了广泛关注。在这个报告推动下，第一次世界气候大会于1979年11月在瑞士召开，气候变化第一次作为一个受到国际社会关注的问题进入公众视野。1985年，具有广泛影响的奥地利维拉赫（Villach）会议召开。1988年，由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNDP）共同建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC），标志着公共领域开始自觉讨论气候变化问题。在随后的多伦多气候大会上，科学家们一致认为，地球气候正在发生前所未有的迅速变化，这一变化主要是由于人类不断扩大能源消费等活动造成的，世界经济发展、人类健康将因之而受到重大威胁。会议呼吁各国立即通过政治行动来着手制订保护大气行动计划。由此，气候变化问题从纯科学问题转变成为令人瞩目的全球环境问题。

二、从环境问题到政治问题

气候变化问题的系统化研究直接催生了国际合作进程，而涉及主权国家责、权、利的国际合作与分工不可避免地要沾染到政治色彩。1990年，IPCC完成并发布了第一次评估报告（FAR），对气候变化的科学、影响和响应对策进行了评估；在第三工作组报告中，对“气候变化框架公约”的内容提出了具体的要素建议。同年10月，报告提交第2次世界气候大会讨论。尽管对IPCC的报告存在诸多争议，代表们一致同意应该尽快开始谈判一项气候变化框架公约。与此同时，联合国环境署和世界气象组织的高层领导人号召由政府代表组成一个专门工作组，来为气候变化框架公约的谈判做准备。1990年12月，联合国大会建立了政府间谈判委员会来指导未来的工作。它要求政府间谈判委员会按时完成和通过气候变化框架公约，使之能够在1992年环境和发展会议上获得开放签署。国际社会关于全球气候变化问题的讨论迈上了政府间的轨道。

历经了5次谈判会议之后，1992年5月9日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC以下简称公约）在政府间谈判委员会获得通过。1992年6月，这个公约在联合国环境与发展大会上公开签署。1994年3月21日，公约生效，开启了延续至今的旨在不断强化应对气候变化行动的国际磋商和对话。

从这个进程中可以清晰地看出，从一开始，IPCC科学进程就对以公约为代表的政治进程产生了巨大影响和推动。时至今日，IPCC和公约之间依然保持着“肩并肩”的密切合作关系。这种关系使得IPCC评估难以保持绝对的科学性，因此不断受到科学家的批评，IPCC第六次评估报告的改革呼之欲出。

三、归根到底是发展问题

随着对气候变化问题认识的不断加深，各国都意识到气候变化是个超越环境问题的发展问题。

首先，这是个在发展过程中产生的问题。工业革命以来，随着蒸汽机、电动机等现代化机械的发明和应用，人类在短短200年时间里创造的财富远远超过过去数千年的积累，物质文明和精神文明达到了前所未有的高度，而这些发展都伴随着化石燃料的大规模开发利用和随即而来的温室气体排放。

其次，这是个只能在共同发展中解决的问题。各国的温室气体排放水平同发展阶段、生活方式、人口规模、资源禀赋以及国际产业分工等因素密切相关。目前，仍有大量人口的发展水平远低于全球平均水平，未来温室气体排放仍将不可避免地增长。同时必须注意到，也有相当国家在经济全球化进程中处于国际产业链低端，承担着大量转移排放，粗暴地限制这些国家的排放是不公正不合理的。在可持续发展的框架下应对气候变化是最终的解决之道。

再次，有效缓解气候变化问题需要社会各界的广泛参与，因此更需要新理念和理论的发展。减缓气候变化需要经济学理论的创新。气候变化经济学属于环境经济学的范畴，它是市场失灵的结果，但是温室气体排放的影响与一般环境问题有4个基本方面的不同：它的外部性是长期的；它是全球性的；它包含着重大的不确定性；它具有潜在的巨大规模。应对气候变化需要社会学家的深入参与。目前，IPCC的科学结论需要通过更有效的途径，被决策者和大众接受。在这个进程中，如果纳入心理学家、人类学家和政治家将非常有助于气候信息的传播，但目前社会学家的声音非常微弱。减缓气候变化还需要生活理念和生活方式的转变，而这一点目前并未引起足够重视。

最后，减缓气候变化需要技术的发展。以可再生能源为主，核能和地球物理工程为辅的技术，其成本必须在可预见未来出现大的突破，这样才可能与传统化石能源技术抗衡，才能实现大规模温室气体减排。

四、气候谈判推波助澜

正因为气候变化问题涉及社会经济生活的方方面面，才日益成为国际社会普遍关心的重大全球性问题。研究该问题的学术成果汗牛充栋，低碳绿色发展理念开始走进千家万户，而沸沸扬扬的国际气候谈判更让气候变化问题炙手可热，使其在国际社会和公众中的影响越来越大。

第一，国际气候谈判使多边外交的“多边”达到历史的新高度。这里主要有3层含义：一指参与国际气候谈判的国家和政府数目之多在多边外交中前所未有。目前，公约的缔约方达197个，超过最具普遍性的国际组织——联合国的成员数量（截至2015年，联合国成员国为193个，另有若干观察员国），其规模之大史无前例。二指缔约方大会期间莅临会议的国家元首和政府首脑数量之多前所未有，规模之大、层级之高创下联合国多边谈判的新纪录。2009年，超过85位国家元首或政府首脑参加了哥本哈根会议；2015年底的巴黎气候大会，更有包括中国国家主席习近平、美国总统奥巴马等在内的129个国家的元首或政府首脑与会。个别时候，国家领导人亲临一线谈判细节问题，这在其他多边谈判中非常罕见。三指参与国际气候谈判会议的非政府组织（NGO）数量之大前所未有。例如，在哥本哈根气候大会期间，经联合国注册参会的NGO就有1297个，数量之大位居各种多边谈判前列。

第二，国际气候谈判集中展示了当代多边外交的透明度。由于气候变化问题的全球性、国际社会参与气候谈判的广泛性以及非政府组织和媒体对气候谈判的深度介入，国际气候谈判的透明度非常高。气候谈判的议题、进程、各国在谈判中的发言，以及各种谈判细节几乎都能在第一时间被外界所了解。例如，在历次气候谈判中，由著名的非政府组织——国际可持续发展研究所（IISD）编发的“地球谈判简报”（Earth Bulletin）会将上一天谈判全会和大会上各方的立场进行及时和全面的发布（当然不包括排除观察员的闭门会议）。即使不在会场，通过阅读这份简报也能基本了解谈判进展。非政府组织还据此在谈判期间设立了“化石奖”（fossil fuel reward），将其授予那些在谈判中表现消极，甚至阻碍谈判的国家，从而形成舆论压力，影响谈判进程。

第三，国际气候谈判将多边外交的复杂性表现得淋漓尽致。一般而言，人们对多边外交的复杂性并不陌生，但国际气候谈判的复杂性尤其突出。2007年，达沃斯世界经济论坛将气候问题列为当今世界最具挑战性的全球问题，其重要原因之一就在于气候谈判的复杂性。这种复杂性主要表现在3个方面：一是气候变化问题自身的科学不确定性仍然较大。虽然国际科学界的主流意见强调全球气候正在变暖，而且人类活动是主要原因，但仍不时听到NIPCC（反政府间国际气候变化专门委员会）的声音，有时候还很强大，这使公众的理解飘忽不定。气候变化问题的时间和地理尺度之大是其他多边谈判议题难以比拟的。科学上的不确定性越大，达成全球政治共识的难度就越大。二是气候变化问题的渗透性特别大，牵涉各方的重大利益。气候变化问题不仅是环境问题、技术问题，更是重大的政治经济问题和安全问题，涉及面很广。尤其是应对气候变化需要调整能源结构和产业结构，事关国家综合国力的消长和在国际竞争中的地位。由于涉及各方关键利益，谈判各方自然不会轻易让步。三是气候谈判阵营错综复杂。在气候谈判的初期，博弈主要在发达国家和发展中国家之间展开。但随着形势的发展，各国核心利益或多或少发生变化，发达国家与发展中国家阵线日益模糊，各种小集团不断涌现。

每年年底的公约缔约方大会（COP）是集中体现气候谈判复杂性的场所。会期之长、会议密集度之高、媒体报道之广、全球关注度之高，很难有其他全球性事件可以相媲美。在历时20年的时间里，气候谈判一波三折，有博弈有合作，有分歧有共识，有低谷有高峰，有教训有经验，值得研究人员对这段历史进行回顾和梳理。