3.4 中国文化体制改革的历程、经验与启示

研究中国建立社会主义市场经济体制以来20多年的文化体制改革史，对理解与把握中国文化体制改革的过去、现在和将来具有重要的价值。中国文化体制改革的表现形式丰富多样，它既是一个自下而上要求改革与自上而下动员改革相结合的过程，又是一个由内而外自觉改革与由外而内“倒逼”改革相结合的过程。本节对二十年改革予以生存型、拓展型、示范型、布局型“四个阶段”的探索性划分，以此为基础，梳理中国文化体制改革的基本特点与实践特征，总结改革的经验与启示。

3.4.1 中国文化体制改革十年回顾

1．中国文化体制改革的总体要求与基本特征

21世纪新阶段的文化改革，具有全局性、战略性、主动性，是文化领域广泛而深刻的变革，不同于20世纪末部门性、策略性、被动性的文化改革。新阶段改革有其独特性：一是文化改革相比于其他领域改革，能量释放不够，总体处于滞后。这既是短处，又有长处。短处是这一领域相对其他领域比较封闭，社会化、市场化程度不如其他领域，长处是可以借鉴其他领域改革的经验教训，具有后发优势。二是文化改革发动的环境条件要明显优于其他领域，它是建立在改革开放20多年经济高速增长的基础上，中国已启动实施社会主义现代化建设第三步战略部署，它是向着实现更高水平的小康社会的一个发展型改革而非生存型改革。同时，文化改革始终密切关注文化艺术特质，即它作为产品和服务，有经济属性，一些部分有意识形态属性，因此体制改革不仅受经济条件的深刻影响，又自然地涉及上层建筑的某些领域，这便是它的特殊性。

（1）改革的原则

一是进程循序可控。改革要促进发展，不能冲击和影响发展，这里的关键是保证宏观管理的控制力，提高领导文化建设的能力和水平，也即掌握文化改革的领导权、文化建设的主动权。基本表述是，“逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”，后又在行业自律后增加“社会监督”，在文化管理体制后增加“富有活力的文化产品生产经营机制”。党的十八大报告归纳为“加快完善文化管理体制和文化生产经营机制”。它有两个“基本点”：一是马克思主义指导地位；一是社会主义文化方向。现阶段它强调管人、管事、管资产、管导向“四管齐下”。

二是行动有规可依。现阶段文化改革遵循两个前提，一是适应建立社会主义市场经济体制的基础，一是符合社会主义精神文明（文化建设）的特点和规律。这也是社会主义新文化发展观的前提。由此又引申出两个效益，即以社会效益为首位，经济效益与社会效益相结合。改革试验处于进一步对外开放环境，还有一个“统筹国内文化体制改革和国际文化竞争参与”的问题。这是十年文化改革处理好文化建设基本关系的原则要求，是探索中国特色社会主义文化发展道路的坐标。

三是指导分类分区。根据主体的性质，也即社会主体和市场主体，现阶段文化发展分事业和产业，文化事业由政府主导，文化产业由市场主导，建设社会主义文化要两个轮子一起转；根据区域的特点，也即中国区域文化发展不平衡，对不同经济社会发展水平地区的文化改革因地制宜，有东、中、西部和城市、乡村之别。

四是问题直面解决。文化改革坚持实事求是、开拓创新，解决主要问题。首先，国家文化资源大量闲置的问题，也就是通常所说的“游离于社会主义市场体制之外”。其次，优秀文化产品特别是精品力作不多的问题，也即“文化产品的供需矛盾更加突出”。最后，核心文化产品领域进出口严重逆差的问题，也即“有既守不住也打不出去的危险”，改革任务、配套政策针对有效解决问题而展开。

文化改革在上述原则指导下，总体进程平稳，前进方向明确。由于这一阶段经济高速增长、财力充沛，以发展带改革，较好地化解了矛盾和问题，为中央确定的既定改革顺利推进创造了有利条件。

（2）改革的框架

综观十年文化改革的内容，规划框架日渐清晰，即建立健全中国特色社会主义文化新体制：一个主体+三个体系。

一是培育文化市场主体。包括：推进部分文化事业单位转企改制；推动文化企业建立健全现代企业制度；鼓励引导国家和社会资本投资兴办文化企业。培育主体把握两个结合点：一是增强活力与形成新的文化创造力的结合，二是自上而下的指令性、统一性与自下而上的自觉性、主动性的结合。这两个结合的根本是尊重实践、尊重知识、尊重人才，发挥不同主体的积极性、创造性。

二是健全现代文化市场体系。基本要求是统一、开放、竞争、有序，改变条块分割、地区封锁、城乡分离。这一体系有五个关键节点：文化产品市场、文化要素市场、现代流通体制、中介机构和行业组织、文化市场监管。现阶段在强化体系建设上，越来越重视培育资本、产权、人才、信息、技术等文化要素市场，越来越重视培育文化经纪代理、评估鉴定、风险投资、保险、担保、拍卖等中介服务机构。

三是健全文化宏观调控体系。理顺党委、政府、行业组织、市场主体（企事业单位）的关系，党委担负起政治责任，把方向、做决策，政府履行好政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，把握宏观，控制总量。文化行政管理部门转变职能的关键，是提高宏观管理能力和水平，即其主要精力从办文化为主向管文化为主转变，管好宏观、管好天下，增强管理效能，提升服务水平。同时，社会各方面和人民积极参与对文化事务的监督。

四是建立文化法律法规政策体系。加强文化法制建设，是文化改革的重要内容。综合运用法律、经济、技术和行政手段，实行依法、文明、有效的文化管理，须建立健全法律法规和政策。法律是制度的最高形态，结合阶段性特征，加强文化立法。在缜密论证基础上，条件成熟的，纳入立法或政策发布程序。推动文化法律法规和政策的普及落实，对执行效果作出科学合理评价。

党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》第七部分，从六个方面部署进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制，其中前四个方面即是新体制的四大支柱，它们是：深化国有文化单位改革、健全现代文化市场体系、创新文化管理体制、完善政策保障机制。

（3）改革的方针

党的“十六大”报告指出，“改革要从实际出发，整体推进，重点突破，循序渐进，注重制度建设和创新”。它既是改革开放以来建设中国特色社会主义的重要经验之一，也是推进文化改革的基本方针。党的十八大报告进一步强调，推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进中国社会主义制度自我完善和发展。

文化改革贯彻这一方针，在不同阶段、不同地区、不同领域有所侧重。如，改革试点强调“因地制宜，分类指导，以点带面，统筹兼顾”。《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》（2005年12月23日）在总结实践时提出，“重点突破是推进改革的基本方法”，“区别对待、分类指导、试点先行、逐步推开是改革的有效途径”，后又将“试点先行”调整为“循序渐进”。

十年文化改革坚持从实际出发，实事求是，积极稳妥。首先，结合阶段性特征，把握地区经济社会发展的不平衡、农村和城市的差别、不同行业和单位的差别。其次，把特殊性与一般性有机结合并贯穿到整个文化改革进程，充分发挥地方和基层的首创精神。再次，文化改革采取典型引路、示范引导，是边试验边总结的开放性改革，是解决实际问题、开拓发展空间的包容性改革。最后，十年文化改革探索的理论研究紧密跟进，将实践经验上升为理论认识，比较集中地体现在对文化建设若干重大关系的把握和文化自觉、文化自信、文化自强的深刻理解，为深化改革提供了理性指导。

2．中国文化体制改革的政策与评价

（1）改革的政策

十年文化改革，针对影响发展的障碍，推出有效举措，初步建立起创新型的文化政策配套，为深化改革、加快发展起到了引路、推动、保障的作用。一是培育文化市场主体的政策。二是加强农村文化建设和公共文化服务体系建设的政策。三是加强文化宏观引导和管理的政策。四是促进文化贸易和中外交流的政策。五是将财政支持文化纳入刚性指标。六是扩大文化领域与资本市场的衔接。七是推动文化和科技、旅游、信息等产业融合发展的政策。

从十年文化改革政策看，基本做到应投尽投、应免尽免，在中央支持、地方配合并发挥主动性、积极性之下，文化改革政策相比其他行业政策，更加优厚惠顾、丰富多样、体现特质，为研究更高视野、质量、水平的政策投放提供了经验和启示。不同行业、地区和单位，在改革过程中政策执行有快有慢、有厚有薄，也受制于其经济社会发展水平，存在不少困难。面对问题不足，需要加强沟通协调，及时总结梳理，研究提出更具可行性、操作性、协同性和前瞻性的政策，更好地支持改革。

（2）改革的评价

21世纪文化建设最鲜明的特征，是改革开放。对文化改革十年的评价，因视角不同，而有所区别，但总体呈现四大特点：一是议程定制。二是规划部署。三是理论总结。四是路径依赖。

十年文化改革循序渐进，有长远规划设计，有实践经验可鉴，与文化建设各个方面努力汇聚在一起，正确处理好政府与市场的关系、建设与管理的关系、引进来与走出去的关系，保障了文化的主体性，走出一条中国特色社会主义文化发展道路。从现在看，这条道路由三大格局支撑：在核心文化产品和服务领域，构建以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局，国有文化企事业发挥主导作用；在群众文化生活领域，以政府投入为主构建公共文化服务体系，国有文化单位在公共文化产品供给上发挥主力作用；在文化对外开放领域，秉持以我为主、为我所用，形成引进来、走出去并举和走出去优先的文化贸易和交往格局，内资文化单位发挥主体作用。第一个格局，是力量的配置，关系国内文化市场的控制力、影响力；第二个格局，是政府的责任，关系公共文化产品供给的数量、质量和水平；第三个格局，是主权的捍卫，关系中国民族文化的保护发掘和传承弘扬。

3.4.2 文化改革攻坚的难点与思路

1．攻坚的难点

回顾十年文化改革，参照相关文献，我们可以发现，这一阶段已有自觉自省、有所着力但仍待突破的难点：一是有厚度有视野有影响的精品力作不多。二是文化市场主体活力和竞争力不强。三是文化产业总体规模偏小、现代市场体系不健全。四是城乡、区域文化发展不匹配、不平衡。五是中华文化传承创新都很不够，国际影响力有待增强。解决上述难点，关键是摆脱束缚文化生产力发展的体制机制、增强文化创造活力。

2．攻坚的思路

文化改革攻坚，须认真把握2020年这个重要节点的国家建设目标。一是集中力量建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，须依托改革开放，依托科技进步和创新。二是中国进入创新型国家行列，它是全面建成小康社会的重要支撑，也是文化改革面临的深刻变革。三是基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过一半，总体发展水平基本与全面建成小康社会的要求相适应。文化改革突破是未来十年实现国家战略目标的关键之一。文化改革攻坚，须结合并服务于上述国家建设目标的实现，树立全局意识、整体思维，找准改革历史方位，参与重大进程，作出新的贡献。

文化改革攻坚，须认真把握过去十年文化领域的总体发展大势。一是文化以产业的姿态出现，改革开放以来我们对文化的认识经历了从一个属性（社会）到两个属性（社会和经济）的转变，文化产业作为一个概念提出并获得广泛响应，从经济属性看，文化与经济发展的联系日益紧密，深化文化改革、加快文化产业发展，是转变经济发展方式的重要途径、重要方面、重要任务。二是文化以基本权益的姿态出现，公共文化服务体系作为一个概念提出并得到广泛实践，它以政府投入为主建设，作为政府的基本职责，通过改革创新促进服务内容和形式的改善，保障有效文化供给，体现公平正义。文化产业姿态与文化权益姿态的高调、同步展现，要求结合实际对政府、社会和市场在文化建设中的功能进行科学定位，明确目标任务，形成合力。三是文化以软实力的姿态出现，文化生产力作为一个概念提出并广泛运用，中国不仅要有繁荣的文化事业、发达的文化产业、健全的文化市场、先进的传播体系，更要有文化领域的战略投资者，要有核心竞争力的文化实体，要有规模宏大、活力无限的创意阶层，要有世界影响力的思想、作品和人物。未来十年文化改革攻坚，须围绕文化的三种姿态展开，强化它的顶层设计。

文化改革攻坚，须认真把握文化的基础条件和发展目标。作为文化建设动力的改革创新，它的攻坚，要围绕增强微观组织的竞争力和宏观管理的引导力而展开，解决“适应”的问题，做好六个衔接：一是与中国进一步对外开放条件下的国际文化贸易规则相衔接（需要注意，这种衔接不是单向的接纳，而是基于谈判和协商，建立新的规则，维护中国的核心利益）。二是同小康社会人民更高期待的公共服务和文化消费相衔接。三是同依法治国、加强法制建设也即国家法律法规政策相衔接。四是同国民经济结构调整和经济发展方式转变相衔接。五是同文化科技融合发展相衔接。六是同经济体制、政治体制、行政管理体制等改革相衔接。这六个衔接，实质是要适应经济基础、体制环境、社会条件、技术水平等的深刻变化，解放和发展文化生产力，实现文化建设与经济、政治、社会和生态文明建设协调发展，把文化资源优势转变为文化发展强势，“从文化资源大国转变为文化发展强国”。这将极大地彰显社会主义文化的生命力，唤醒文明型国家的自信心，增强国民的凝聚力。

文化改革攻坚，须认真把握文化建设的重点领域、关键环节。一是结合新阶段各类文化市场主体的现实要求、发展愿景，发挥政府在文化建设中的积极作用，履行职能、增强效能，创造良好的政策环境、法制环境和市场环境。二是根据公共文化服务的配置能力和人民期待，加大财政投入，调动社会力量，创新体制机制，扩大服务供给，提高服务覆盖，保障文化权益。三是根据消费结构转型升级的需求拉动和商业机会，推动文化产业快速发展，改善文化服务质量和品质，优化消费结构，丰富人民文化生活（从重投资、轻消费，逐步转向健全消费主导的文化经济发展模式）。上述三个方面，是文化建设的着力点，是文化改革攻坚的方向，对发挥正能量（国民教育水平的提高、文化科技投入的增加、深化改革开放的红利等）、刺激文化产品创作生产、推动中华文化全球传播、增强国家文化软实力具有基础性作用。

3.4.3 中国文化改革攻坚的若干建议

党的“十八大”从政治高度，把文化改革纳入重大改革范畴，强调要以更大的政治勇气和智慧不失时机深化改革。迎战2020，文化改革攻坚要增强忧患意识、机遇意识、全局意识、责任意识，站在文化的繁荣是发展的最高目标的认识高度，把加强文化改革的顶层设计与尊重基层首创精神结合起来，把改革的力度、进度与可承受的程度结合起来，把解决眼前问题与长期的制度建设结合起来，把自下而上的文化追求、期盼与自上而下的调控要求结合起来，求真务实，破解难题，取得新进展。

一是加强文化理论和发展战略研究。这是增强文化决策科学性的基础，是增强文化规划合理性的基础，是增强政府宏观管理引导能力的基础，是加强党的文化执政能力建设的基础，是增强文化改革攻坚针对性、全局性、系统性、协同性、前瞻性所不可或缺的。一方面，重视加强文化理论和实证研究。倡导跨学科、跨界研究，从部门改革研究拓展到社会大系统的全局性的文化改革发展研究，勇于把实践经验上升到理论，用理论创新成果指导文化改革方案及配套政策制定。另一方面，切实加强文化战略和规划研究。明确文化改革的终极目标，为理性、科学、前瞻、渐进、扎实地深化文化领域的改革开放提供战略遵循与努力方向。基于文化发展注重长期积累的特性和保持文化建设渐进性、稳定性的现实要求，强化战略设计，编制中长期的文化强国实施纲要，弥补五年规划和年度计划的不足，从一个更长的时间思考、谋划社会主义文化建设。如，将规划期设定为2013年到2020年、2030年，文化发展战略、模式的研究延伸到2040年、2050年。

二是扎实推进国有文化企业改革。以壮大实力、增强活力和竞争力为出发点，将国有文化企业改革摆上重要议程，列为文化改革攻坚的重要内容。借鉴经济领域改革经验，现阶段迫切需要研究制定加快国有文化企业改革发展的指导意见，对若干重大问题提出明确要求。首先，按照建立现代企业制度要求，完善公司法人治理结构，结合文化特性作出新的制度设计。其次，建立完善激励、评价和约束机制，加强股权激励、业绩考核等，注重质量和效益，推动企业稳定、可持续发展。最后，推动国有文化经济布局和结构调整，突出主营业务，组建以资本为纽带、跨行业、综合型的文化集团，增强企业核心竞争力。目前文化领域普遍多为专业性的部门集团、行业集团，规模小、半径短、实力弱，抗击风险能力和集成创新能力低。借鉴国际经验和做法，作为一个发展中的文化大国，应推动建立国际化、全产业链特征的骨干文化企业，并加强文化产品创新、文化品牌创新、产业组织创新、商业模式创新。

三是建立健全国有文化资产管理体制。一方面，对新情况新问题要有专项研究、科学评估，比如，对现阶段以财政部门为主导、文化部门业务指导的监管体制的客观评价、利弊分析，对兼顾文化领域管理工作特性、要求的国有文化资产管理制度的设计，对中小型文化企业管理层收购（持股）的政策设计，对主管主办制度与出资人制度有机衔接的设计，等等；另一方面，研究制定国有文化资产管理办法，对若干关键问题作出统一规定，比如，明确国有文化资产保值增值的行为主体和责任主体，落实经营责任；明确文化企业产权转让要进场交易；完善文化企业内部管理制度、重大事项报告制度、企业法律顾问制度、监事会制度等，健全风险防范机制和突发事件应急机制，提高国有文化单位监管的实效性等。

四是统筹文化产业园区（基地）规划建设。加强文化产业园区（基地）建设和管理的指导，着力推进以增强文化创新能力和加强内外部协作支撑为核心的“二次创业”。这是改革攻坚的重要载体和抓手，也是实现到2020年文化产业成为国民经济支柱性产业目标的关键所在。首先，国家文化中心城市、各经济圈中心城市、东中西部特色城市群要在园区（基地）的资源整合、业态提升、产业带动上发挥积极作用。其次，根据文化企业特点，鼓励兴建基于网络技术的共享平台，服务文化企业集群发展，支持有条件的大企业建立开放性的工具平台。再次，以园区（基地）为平台推进大中小型文化企业之间的协作，形成产业链接，构建以骨干企业为中心、专业型小微企业提供配套支撑服务的协作体系，提升文化生产力。最后，加强对园区（基地）的业务指导、综合评价，对中央与地方共建或指导建设的园区（基地）、省市级园区（基地），根据专业特征、集聚规模、整体实力，划分等级，综合考评，发布文化园区（基地）评价指数。

五是增强文化投入及资源配置整体效能。保障文化投入高于财政经常性收入增幅，发挥市场机制作用，引导企业和社会增加文化投入，形成政府、企业和社会多元化、多渠道、高效能的文化投入格局，提高全社会文化投入占国内生产总值的比例。现阶段重点有三：首先，鼓励社会资本、大型企业投资文化，促进文化与国民经济各行业的深度融合，建立良性发展的文化生态机制。其次，加快建立鼓励捐赠和赞助的体系，研究制定社会捐赠文化条例，引导社会力量捐助、捐赠和投资兴办文化事业，“形成以政府投入为主、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入机制”。最后，建立、规范和健全文化基金体系，形成国家与地方有效配合、渗透和辐射文化建设各领域、各环节的支撑机制。重视文化资源配置中政府、社会、市场的不同作用，从中国历史文化特性出发，复兴乐善好施的文化传统，在强调竞争文化的同时把和谐文化建设提升到一个新水平。注意把握政府引导、多元投入和统筹兼顾、突出重点原则，把资金用到关键节点上，惠及最大人群，发挥最大效益。在全国加大文化投入的条件下，倍加重视文化资金使用和监管，确保各市场主体资助机会平等、评审程序公正、支持标准合理，防范各种风险，做到未雨绸缪。

六是制定出台建设文化强国的创造型政策。建立健全文化创新体系、发挥整体效能是文化改革攻坚的重要原则。面向未来，宜探索制定包括但不限于以下政策：其一，文化企业要成为研究开发投入、文化创新活动和创新成果运用的主体，支持企业设立研发机构，加大对企业研发投入的政策支持。其二，促进文化研究、文化创新与高等教育的有机结合，培育有利于创新的学术氛围、工作环境、学习条件。其三，保护和运用知识产权，建立健全文化资产评估体系和文化产权交易体系，支持各类文化资产交易市场，规范运行管理。其四，推进国有文化事业单位分类改革，加强非营利文化组织建设，从中国历史文化传统中汲取智慧，在政府主导下界定、包容非营利文化组织，建立政府财政对非营利文化组织的资助体系，将其纳入文化事业范畴。其五，在全社会营造协作创新的文化氛围和环境，调动和激发创意个体、创意团队、小微企业的创造潜能，充分利用创新资源，形成各种创造竞相迸发、生动活泼的文化建设新景象。文化生产是一种复杂的创造性活动，要尊重人才、尊重劳动、尊重知识、尊重创造，把改革攻坚的过程变成发现、培育和凝聚人才的新过程；发挥小微文化企业在文化创新中的独特作用，多予、少取、放活，推动形成大中小型文化企业相互协作、共生发展的局面；在全球范围内，创造性地挖掘利用、汇聚汲取各种创新资源，以创新才能、创新举措、创新成果，增加中国文化产品和服务的设计创意含量、文化竞争优势。其六，打破行业和市场垄断，创造公平竞争环境，政府服务对象无分所有制，不论大店小庙，一视同仁，包括项目征集、政府招标、定向资助、成果奖励等政策兼顾各类文化市场主体，增强普惠性。

七是加强文化立法、文化司法、文化执法、文化普法。文化强国建设要坚持依法治国基本方略，健全以宪法为统领的文化法律制度，依法治文，发挥人民主人翁精神，管理文化事业和文化产业。文化改革攻坚应面向未来，梳理需要研究制定、修改完善的法律法规及其配套实施细则，认真解决法律和法律、法律和法规、法规和法规之间不协调的问题，在整合归并、弥补缺项和规范管理上先易后难，重点突破，整体推进，加快文化立法进程，力争到2020年基本形成中国特色社会主义文化法规体系。建立法治思维，运用法治方式，推进依法行事，一方面，注重加强文化资本、文化企业、文化产品市场准入的资质审查和管理，加强文化活动的行为约束；另一方面，发挥文化行业协会、学会、商会、媒体等的自律、监督作用，发挥道德、舆论的作用，加强文化活动的道德约束。依法治文的最终目的，是建立法律规范、行政监管、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的基本格局，实现文化治理的依法合规，保障文化市场的繁荣有序，激发文化创新的旺盛活力。