1.3 核心概念
1.3.1 对外援助
在国内外相关研究中，“对外援助”“发展援助”和“发展合作”经常交替出现，其含义基本相似，只是不同的主体往往使用不同的词汇。在中国的政府文件或者说对外正式双边协议中用“经济技术合作”这个词更多。在国际上，以经济合作与发展组织（OECD）为主的国际组织主要使用“官方发展援助（ODA）”这个概念，这些组织认为“官方发展援助”就是“官方机构（包括管理机构或地方合作机构）为促进发展中国家的经济发展和改善生活水平，向发展中国家和多边机构提供的赠与或赠与成分至少为25%的贷款”
。这个定义影响较大，成为国际社会特别是西方国家评价其他国家（包括中国）对外援助的标准。但是，在国家的正式对外政策中，包括美国在内都更多地采用“对外援助”这个概念，本书也采用“对外援助”这个概念。具体来说，格尔丁、瑞尼特认为“对外援助”是指“以贷款或赠款或其结合二者的形式进行的资金转移行为，同时也是提供技术援助或能力培养的一种活动”。宋新宁、陈岳则认为“对外援助是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段”。但是以上概念都没能完整体现中国对外援助政策的内涵。在现代汉语里，“援助”是“支援”和“帮助”。“对外援助”（简称“援外”）意思是“（在经济、技术等方面）支援外国”，同时在中国对外援助政策实践中也以经济技术援助为主要内容（过去称为“对外经济技术援助”，现在称为“对外经济技术合作”），突出经济合作的主题，最大的特征就是一种政府对政府的援助，与西方国家、国际组织的“对外援助”内涵有着显著的不同（见表1.1）。因此，本书“对外援助”的概念是指各种政府和非政府援助主体出于帮助的目的，以无偿或优惠的方式与受援国在资金、物资、技术和人力等方面进行的合作。按照分类标准的不同，对外援助可以分为：多边援助和双边援助；官方援助和非官方援助；军事援助、经济技术援助和人道主义援助等类别。
表1.1 经济合作组织“官方发展援助”定义与中国“对外援助”的区别
① 捐赠给予的非政府组织（NGOs）既可以来自捐助国，也可以来自接受国。
② 中华人民共和国的大部分援助由中国进出口银行以优惠贷款的形式提供。
③ 援助项目便于受援国向中国出口自然资源和商品，使用中国的公司、物资和劳务。
④ 在一些情况下，受援方以石油或矿石偿还中国的贷款。
资料来源：Penny Davies.China and the End of Poverty in Africa.August 2007.Building Bridges:China's Growing Role as Infrastructure Finance for Sub-Saharan Africa.The World Bank, No.5,2008.
1.3.2 政策特征与政策取向
“特征”是指“可以作为人或事物特点的征象、标志等”，是一个事物与其他事物区别的表现。“政策”则是指“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制订的行动准则”。“政策特征”是某国或某个领域的政策与其他国家或领域政策区别的表现。“政策特征”分为两个层次，一个是比较容易识别的现象层次上的，另一个是更深层次隐藏在现象特征之中的观念或者说理念特征。比较来说，观念或者说理念层次上的特征更加具有本质性，能够体现不同国家政策的根本性特征，即民族性，或者叫国民性格。本书关注的重点是政策的理念特征。在西方公共政策领域，比较经典的“政策”的定义有这样几种：托马斯·R．戴伊认为“公共政策”是“关于政府所为和所不为的所有内容”；哈罗德·拉斯维尔认为“公共政策”是“一个包含了目标、价值观和实践的，经过设计的计划”。本书所讨论的对象——对外援助政策所属的对外政策也是公共政策的一部分，“对外政策，或对外关系是指由政府政策制定者所选择的国外介入范围以及目标、战略、手段的综合”。从以上有关政策的概念可以看出，政策的核心内容就是价值选择、目标选择和手段选择。价值选择即什么是合法的、可以追求的，什么是不合法的、不能追求的，价值选择和判断就决定了政策的性质；政策的核心目标是国家利益，目标选择则是对国家利益组成进行排序；而当前两者确定之后，实现目标的手段就要选择工具。这样政策的核心要素不外乎指导思想、目标和手段，而体现在观念层次上的“政策特征”是价值观、利益观和工具观。这一观念层次上的政策特征就是政策取向（也称为“政策的价值取向”）。对外援助政策的价值取向之所以重要，在于它体现了对外关系中的这样一个道理：稳定和健康的对外关系不仅是物质上的，还体现在价值和观念上。因此，一个国家的对外政策是否成熟，就在于是否具有贯穿一致的、稳定、鲜明的价值取向。
1.3.3 价值观、利益观、工具观
1.3.3.1 价值观
价值观有狭义的价值观和广义的价值观两种。狭义的价值观，是“关于价值的一定信念、倾向、主张和态度的系统观点，具有行为取向、评价标准、评价原则和尺度的作用，表现为经济价值观、政治价值观、道德价值观、职业价值观、生活价值观、人生价值观等”。广义的价值观，也就是人们日常生活中经常说的价值观，更准确地说应该是“价值观念”。它表示一个异常广阔的选择行为方式范围，包括向往、希望、爱好、愉快、选择责任和明显的道德义务，更多的是“由于某种理由，我应该如何”的思考。伊斯顿将政策定义为“价值的权威分配”，就是从广义的价值观意义上说的。前者更抽象、理论性更强，是世界观的一部分；后者更具体，还没有上升到系统的理论层次，表现为现实中人们内心的一种评价标准。本书中所用的价值观属于广义上的价值观，即“价值观念”，并具体表现为“政策价值观”。《公共政策词典》把“政策价值观”解释为“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标；价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向；价值观关心的是一个人认为是称心和美好的东西”。这一理解基本上涵盖了本书价值观的内涵。本书在讨论中国对外援助政策特征中的价值观时，更多地把它认为是对政策行为“合法性”的理解和规定。
1.3.3.2 利益观
在现代汉语里，“利益”就是“好处”，这是一般意义上的利益。《中国大百科全书·哲学》认为，“利益”是“人们通过社会关系所表现出来的不同需要”，这个定义更具有本质性。本书中的“利益”指的是“国家利益”。摩根索认为：“国家利益这个概念与（美国）宪法中两个广义的概念——公共福利和正当秩序很有些相似，这些概念本身的内在含义中包含未加说明的意思。除了最低限度的必要条件之外，它们的内容还包括一切与本概念不相矛盾的含义。”这是在西方影响较广的国家利益定义。阎学通将之定义为“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”。楚树龙则将“国家利益”放在一个国家与国际社会交往的过程中考察，认为它“不是‘所有国家物质和精神需要’的简单堆积和汇总，而是国家、民族、人民基本和重大利益的提炼和浓缩”。由于“国家”的主要意义在对外层次上，所以本书中的“国家利益”是指在国际关系中体现的国家的基本和重大的需要。“国家利益”已经成为一种在对外政策中占据主导地位的“话语”，是否维护、发展了国家利益往往是评价一国对外政策的首要指标，国家利益及其基本内涵也因而成为对外援助政策特征中最简洁、最直观的标准。本书中的“利益观”，是指对外援助政策中对利益的认识。“没有一项物质的利益不需要文化价值观的支撑，文化价值观解释了为什么这是符合国家利益的，使追求物质利益合理化，能够被国内国外所接受。从这一意义上说，现实的物质利益必须与解释它的文化价值观共存，甚至没有纯粹的物质利益，它总是随着人们的观点、定义、取向而呈现不同的形态”。
1.3.3.3 工具观
“工具”有两层含义：一是“泛指从事劳动、生产所使用的器具”；二是“比喻用以达到某种目的的事物”。本文中“工具”的准确含义是“政策工具”（Policy Tools）。B．盖伊·彼得斯、弗兰斯·K.M．冯尼斯潘认为“政策工具”是指政府可以用来实现某种政治目标的手段；欧文·E．休斯认为“政策工具”是指“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”；张成福、党秀云认为“政策工具”是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”；陈振明将“政策工具”定义为“人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式”。本书的“政策工具”与陈振明的定义相似，更多地强调政策工具的“手段”含义。“工具观”是指政策实现过程中有关政策工具选择的标准和适用的理念。
1.3.4 文化
《不列颠百科全书》将“文化”定义为“人类知识、信仰和行为的整体。在这一定义上，文化包括语言、思想、信仰、风俗习惯、禁忌、法规、制度、工具、技术、艺术品、礼仪及其他有关成分”。在汉语中，“文化”有广义和狭义两种含义，广义的文化是指人类在社会实践过程中所获得的物质、精神的生产能力和创造的物质、精神财富的总和。狭义的文化是指精神生产能力和精神产品，包括一切社会意识形式：自然科学、技术科学、社会意识形态。同时文化还泛指一般知识，包括语文知识。在建构主义国际关系理论中，文化就是社会共有知识（Socially Shared Knowledged）。塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森认为文化是指一个社会中的价值观、态度、信念、取向以及人民普遍持有的见解。龚书铎把狭义文化定义为“观念形态的文化，是与经济政治相对应的文化”。本书中的“文化”是观念层次上的文化，或者叫作“文化精神”，是指文化中规范人逻辑思维的总体特征和模式。文化观念在社会发展中形成了一种社会的内在心理结构，并通过决策人对政策起建构或者说指导规定的作用。“文化的作用主要表现于，文化价值观指导着所有国际主体的行为，推动着相互理解，形成集体认同，文化误解和文化曲解也会加深或造成矛盾和冲突，文化创新可以促进国际制度的变化。”