三、中国行政体制的特征
中国行政体制的特征主要表现在党政关系、条块关系、中央与地方关系、地方关系和部门关系中，在这里我们择其要者做简单分析。
1．党政关系表现为形式上的一元决策主导、事实上的多元执行主导
中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，掌握立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过政治领导、组织领导和思想领导来实现这一切。中国共产党的领导作用主要体现在横向和纵向两个方面。在横向上，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他组织的领导机关中，设有党组；在纵向上，与每一层级的政府组织相对应，党设有同级党的委员会，以便对政府实施有效的指导和监督。另外，中国共产党长期坚持党管干部的原则，“上级党的领导机构对下级党的领导干部拥有管辖权”[1]。因此，在党政关系中实行的是党的一元化决策领导，这种“一元化”是以“党政一体”的组织形态为基础的。
同时，地方政府在实际执行党的政策的过程中，势必要立足于本地的实际情况，将地方利益与中央政策相结合而对决策进行有选择的“灵活性”执行。这样，同级的政府与党组织之间在同一载体上会展开权力的博弈，很多时候，决策是在双方博弈而达成一致性意见的情况下做出的，从这个角度来看，决策又是“多元化”的。
2．纵向的体制特征：形式上职责同构、权责一致，事实上权责背离
（1）中央与地方政府的关系：事权与责任划分不合理。
在中央与地方的总体关系上，中央通过对政治权力、人事权力的牢牢把握而占据主导地位。并且，在具体的事务上，很多应该由地方政府去做的事，中央政府又通过国家部委予以干预，由此造成了中央权力过大、地方权力不足的现象。权责相符是现代政治运行的基本规律。拥有一定的权力就应当相应地承担与之对等的责任，然而在现实的政治运行中，权力集中在中央，责任却层层落实到下级政府。这便造成了中央权大而责小、地方权小而责大的权责关系混乱现象。此外，由于职责同构的结构设计，各级地方政府具有“全能”的角色，职能范围几乎无所不包。地方政府行使着很多不应当由它行使的职权，承担着很多应当由中央政府及其职能部门承担的职责。中央政府由于精力有限，大量的决策、大量的工作是由地方政府来做的。从这个意义上来说，政府广泛职能的履行需要有相应的权力作为保障，而实际上地方政府并不具备相应的“权力”，可谓“全能”而“无权”。
（2）上下级政府的关系：事权与责任划分不合理。
按照宪法的规定，县级以上的地方各级人民政府领导下级人民政府的工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，因而，上级政府与下级政府之间的关系是一种领导与被领导的关系。在责任的分担上，形成了上级政府对下级政府的层层施压，最终的责任会落实到处于压力型体制最末端的基层部门。例如，在中国政府的运作过程中，存在“上级请客、下级埋单”的情况，上级政府通过各式各样的考核、名目繁多的“达标”来推动基层工作，并且都是以行政命令的形式下达，没有相应的制度来保证财政拨款匹配，且考核与基层领导业绩挂钩，很大程度上超越了基层的承受能力。这是造成基层政府负债的一个重要因素。
（3）上下级部门的关系：事权与责任划分不合理。
在目前的条块关系中，同一条条的上下级部门之间在权力和责任的安排上不尽合理是一个比较普遍的现象，主要表现为权力集中在上级部门手中，而责任却要由下级部门承担，即上级职能部门“权大责小”，下级职能部门“权小责大”。上级职能部门经常把任务推给下级职能部门，但“下任务不下权”“下事情不下钱”，于是下级部门承担了大量的工作，却吃力不讨好，通常是上级部门报成果，可一旦工作不到位，出了问题，却是下级部门受处分。
3．横向体制特征：地方自主性发挥与上级“条条”强大束缚之博弈
从地方政府“块块”的角度来看，改革开放以来，随着地方政府的自主性不断增强，现实要求在坚持中央统一政令的条件下，扩大地方的权力，向地方放权。这不仅有助于地方更好地处理地方的事务，而且还能为地方政府间的合作创造一个宽松的环境。从横向部门角度来看，下级职能部门要接受双重领导。一方面，地方职能部门是地方政府的组成部分，所以要接受本级政府领导；另一方面，下级职能部门是上级职能部门的对口延续，所以也要接受上级职能部门的领导或业务指导。由于地方职能部门是地方政府的组成部分，地方要求在政策执行中有其自主权，因此，地方政府可以授意职能部门根据自己的利益或偏好对中央部委的决策进行选择性执行。这便导致中央部委的决策无法落实，从而引发了条块之间的矛盾。
4．体制内外关系特征：非闭合的环形压力体制导致中央与民众沟通不畅
压力型体制是指一级政治组织利用行政垂直权力，以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力，以问责为手段，将任务层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。由于下级组织的主要目标是完成上级布置的任务和各项指标，在上级组织下派指标时，下级组织会把任务和责任层层分解之后下派给更下级组织和个人，并责令其在特定时间内完成。从中央开始，各级政府将事权层层下移，下级接到指令后将任务按一定的比例放大，打好提前量，再分解给更下一级的组织，而最终的承受者将是民众，因为最终的政策措施的结果和成效都将体现于民众。
因此，在这种压力型体制下，实际上存在着上（中央政府）、中（各级地方政府）、下（民众）三个层面的主体。中央政府将压力转移到地方，地方将压力层层下移，然后转移到与民众接触最紧密的最下级政府，将政策施行于民众，而民众如果对政府政策不满，可以通过信访等手段，层层向上反馈意见，最终到达中央。因而，形成了一种形式上的闭合曲线。
然而，问题并非如此简单。事实上，民众由下而上反馈“压力”的过程并非顺畅无阻，地方政府出于自身利益的考虑，往往会设置各种障碍进行阻挠。即使压力直接反馈到中央，中央也缺乏一种与民众直接沟通的渠道，而最终无法化解压力。其原因就在于中国还没有建立起中央政府、地方政府、民众三者之间的良性互动机制。
注释
[1]建国以来毛泽东文稿：第10册．北京：中央文献出版社，1993：36．