一、行政体制的历史沿革

任何事物的产生、存续和发展都不可能是单一因素作用的结果，而是受到多元因素持续的影响和制约。行政体制的形成也是如此，其发展为今天的独特形态，并不是人们随心所欲创造和变更的结果，而是在不同的历史阶段，受到多种因素连续的影响和制约形成的。在这里，我们不能对影响中国行政体制的诸多微观因素做详细的考察和研究，而只能在宏观层面上对中国的行政体制的历史做一个全景式的回顾。

1．封建中央集权时期的政府体制

在秦始皇统一中国之前，中国社会就存在一种“间架性的设计”，这种“间架性的设计”主要体现在整个政府体制上。围绕着巩固王权而出现的内外服制展现了当时政府体制的基本特征，同时，形成了最早的中央和地方分权的体制——分封制，中央对地方实行较为松散的控制。在分封制下，中央和地方之间关系的维系依靠的是封建和宗法的结合，并在一定程度上维持着体制的稳定。

然而，随着人口的增加、环境的变化，先前稳定的制度安排逐渐无法维持。随着王权衰退、诸侯群起、中央与地方之间的冲突激化，各种原因交织在一起，最终导致了春秋战国时代大分裂的混乱局面。历史总是在分分合合的曲折历程中演进的。最终，纷扰的战国群雄为秦所统一，全国立即展开了史无前例的政治统一步伐，确立起一个延续了两千多年的中央集权传统。

秦朝中央官制如图1-1所示，皇帝下有“三公九卿”，“三公”指的是“丞相”“御史大夫”“太尉”，其中“丞相”为百官之首，统领百官，负责全国政务；“御史大夫”为副丞相，负责建立并修改律令图籍，监察百官；“太尉”名义上负责军务，但实际上只是虚职。在“三公”下设“九卿”，辅助“三公”处理全国大小事务。秦朝建立的中央官制，为两千多年的中国封建统治建立了基本的官僚制度框架，此框架随着朝代的更迭变换不断发展创新。

2．新民主主义革命时期的民主政府

中国近现代以来，在推翻了两千多年以儒法思想为指导的封建统治的发展情况下，中国人民迫切需要一种新的理论来指引中国走出黑暗，实现解放，进行现代化实践，建立新的政权。马克思主义传入中国，为政治上发展“停滞”的中国输入了新的活力，为中国行政体制的建立提供了政治上的理论前提。

中国共产党在成立后的28年革命斗争中，将马克思主义基本原理与中国革命的具体实践相结合，先后建立了工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府三种形式的政权。这三种形式的政府在不同历史时期表现出不同的作用和特征，但总的来说，它们的行政体制架构具有相似之处：拥有一个最高的中央政权机关，能够处理日常事务，发布法令和决议，实行的是党的一元化领导；中央设置了各个部门分管不同的事务，部之下设置委员会；地方实行层级制的行政体制，各个时期情况不同，层级划分也有所不同，地方各个层级都设置了与中央基本对口的各个部，部下设置委员会，每一层级政府部门的职能大体相同。由此看来，在中国现代政府行政体制中，职责同构的形态已经粗具雏形。不难理解，如此设置是为了适应当时革命战争的需要。新中国成立之后，这种体制基本被延续下来。

3．苏联体制的影响

新中国成立后，苏联在政府组织方面的做法，为中国提供了很多的经验。首先，中国引入计划经济体制，形成了中国强大的垂直管理部门，俗称“条条”。再加上从新民主主义革命时期延续下来的中央、地方部门的上下对口设置惯例的影响，强大的“条条”就形成了。“条条”强了，中央与地方关系自然会发生变化，“条块”矛盾就产生了。其次，在党政关系方面，苏联模式的主要影响是建立合一型的党政关系模式，党和政府在职能上难以实现合理的分工，也没有相互分离的载体来分别承载二者，这最终导致了中国错综复杂的党政关系的出现。

4．改革开放的现实要求

改革开放以来，中国的政治发展和体制运作逐步进入健康的轨道。但是，随着政治、经济、社会的发展变化，行政体制的内部和外部环境均发生了变化，这便需要对体制进行适应性改革。为此，在中共中央的坚强领导下，我国先后进行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年共8次集中的政府机构和行政体制改革，总体上形成了基本适应社会主义市场经济体制要求和建设中国特色社会主义事业需要的行政体制。过去40多年，中国经济保持了高速增长，创造了世界经济发展史上的奇迹，这其中，我国行政体制的巨大优势无疑起了重要的支撑和保障作用。这突出地表现在以下几方面：一是能够集中力量处理一些突发性事件，防范各种群体性事件及自然灾害风险。二是能够提升大型的、跨地区的水利、交通及工业项目的建设效率。三是能够在土地征用和房屋拆迁过程中降低经济发展的成本。四是能够通过鼓励地方之间的竞争促进地方的招商引资和城市建设等。看不到这些，就难以解释改革开放以来中国经济社会发展所取得的巨大成就。