一、农村基本经营制度的形成与演变
新中国成立后,党领导人民在全国范围内进行了轰轰烈烈的土地改革,废除地主所有的封建土地所有制,实行了“耕者有其田”的政策,农民成为土地的主人,真正获得了解放,生产积极性大大提高,农业生产得到了迅速发展。但是,土地改革后也出现了一些新的情况和问题,一是农村中出现了新的分化,一些刚刚获得土地的农民,由于生产生活上的困难等原因,不得不典当甚至变卖土地,面临重新失去土地的危险。另外一些经济条件比较好的农民则上升为新的富农。二是个体的、分散的和落后的农业生产,不能向城市和国家的工业化提供更多的粮食和其他农产品,许多农村还处于自给半自给的经济状态,这种情况与城市大规模的工业化建设和整个国民经济有计划发展的需要产生了很大的矛盾。形势的发展要求加快农村社会主义改造进程,引导农民尽快走向集体化,走向社会主义。因此,从新中国成立之初,党就十分重视土地改革完成后农村出现的各种形式的互助合作。1951年发布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议(草案)》明确提出了发展农业互助合作的基本方针、政策和指导原则。1953年以后,农村社会主义改造全面展开。特别是1955年夏季之后,在全国范围内掀起了农业社会主义改造的高潮。1955年10月,中共七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》,对农业合作化的发展作了全面规划。到1956年底,加入农业生产合作社的社员总户数已达全国农业总户数的96.3%,农业合作化任务基本完成。[1]
1958年8月,中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》,提出随着我国农业生产“大跃进”和农民政治觉悟的不断提高,几十户、几百户单一的农业生产合作社已经不能适应形势发展的要求,建立农、林、牧、副、渔全面发展,工、农、商、学、兵互相结合的人民公社,是指导农民加速社会主义建设,提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的方针,人民公社的规模一般以一乡一社、两千户左右农户为宜。在《关于在农村建立人民公社问题的决议》的推动下,人民公社化运动迅猛发展。这一运动由于脱离了当时的实际条件,造成了严重的平均主义和“大锅钣”问题,农民的利益受到损害,积极性受到打击,加上自然灾害,农业生产遭到了极大的破坏。为了纠正这些错误,中央明确提出了人民公社的三级所有制,即人民公社所有制、生产大队(原高级社)所有制和生产队所有制,其中生产大队所有制为主导。1962年9月公布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即人民公社“六十条”)再次明确,人民公社的基本核算单位是生产队,实行独立核算、自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配。直到1978年启动农村改革前,中国农村一直实行“三级所有,队为基础”的土地集体所有制度。
农村土地集体所有制的建立,标志着我国基本上完成了对个体农业的社会主义改造,亿万农民彻底摆脱了个体私有制的束缚,进入了建设社会主义农村的历史时期,为我国的工业化和农村经济社会的发展创造了基本条件。但是,实践证明,以生产队为基本核算单位的生产体制不利于调动农民的生产积极性,不适应农村生产力发展的要求,需要进行改革。
十一届三中全会后,改革开放在各个领域全面展开,其中起步最早的是农村。农村改革的突破口,则是推行家庭联产承包责任制。1978年底,安徽省凤阳县小岗村等贫困村率先实行了“包产到户”、“包干到户”的尝试,并逐步在全国范围得到推广发展。1982年中央一号文件明确指出,目前实行的各种责任制度,包括“包产到户”、“包干到户”等,“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”,正式承认了“双包”责任制的合法性。此后,中央连续3年出台一号文件,肯定和完善了以家庭联产承包为主要形式的农业生产责任制,认为这是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展,家庭联产承包责任制得到了巩固和完善。到1984年底,全国实行“大包干”的生产队占生产队总数的99%。1991年,中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”。1993年3月宪法修正案正式把这一体制纳入宪法。同年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》,第五条指出:“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。至此,农村基本经营制度正式确立。
1994年以来,我国农村土地制度存在如下特点:首先,坚持农村土地农民集体所有,这是坚持农村基本经营制度的“魂”,农村土地属于农民集体所有,这是农村最根本的制度。其次,在土地所有权保持不变的前提下,稳定土地承包关系,保障农民土地承包经营权长久不变。第三,通过承包经营权的流转,土地承包主体同经营主体开始发生分离,土地利用效率得到提高。
1993年中央11号文件对承包期限作了明确规定,即“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,并提倡“增人不增地,减人不减地”,推进了土地承包经营权的稳定。1998年10月召开的中共十五届三中全会总结了农村改革20年的经验,强调要长期稳定“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,关键是稳定完善土地承包关系。2002年,《农村土地承包法》出台,其第四条为:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”,从而把土地经营权的稳定上升到法律地位。2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权,进一步强化了土地承包经营权的法律地位,从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定。
十七届三中全会指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”目前,《农村土地承包法》正在修订,其核心内容之一就是体现“长久不变”精神。农村集体土地所有权和农户承包经营权的确权、登记、颁证也是为实现“长久不变”作准备。以“长久不变”为核心内容的一系列农业政策的实施,给广大农民吃了一颗“定心丸”,大大促进了土地承包经营权的流转和农村基本经营制度的动态稳定。到2015年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%;转出农户6542.1万户,占家庭承包农户总数的28.4%。
注释
[1] 参见中共中央党史研究室编:《中国共产党历史》,第2卷上册,344页,北京,党史出版社,2011。