1.1 立法完备性

1.1.1 法律体系完备性

对于法律体系完备性，本项目针对公众、执业者和专家分别设计了问题。

（1）公众问卷。

表1—1 法律体系完备性公众问卷

从上述调查结果来看，公众认为“法律管得太宽”的问题在实践中并不太突出，好评和中评的比例分别有46.7％和36.3％，差评的比例仅有17.0％。相反“法律该管的不管”的问题则比较突出，差评的比例达到34.7％，占比最高。从整体上来看，公众对于法律体系完备性的评价是一般，以中评为最多。

在诸多法律部门之中，与公众具有最密切联系的无疑是有关民生和社会治理的法律，“法律该管的不管”的评价背后所反映出的是公众对于民生、社会治理等方面法律完备性不足的意见。在这些方面，我国制定了《劳动法》，将劳动关系以及与劳动关系密切联系的劳动保护、劳动安全卫生、职业培训、劳动争议、劳动监察等关系纳入调整范围，确立了中国的基本劳动制度；制定了《矿山安全法》《职业病防治法》《安全生产法》等法律，对安全生产、职业病预防等事项做了规定，加强了对劳动者权益的保护；制定了《劳动合同法》《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》，建立健全了适应社会主义市场经济的劳动合同、促进就业和解决劳动争议的制度；制定了《社会保险法》，确立了覆盖城乡全体居民的社会保险体系，建立了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险五项保险制度，保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下，能够获得必要的物质帮助和生活保障。但是与加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新的总体目标相比，仍然存在着一定的不足和欠缺。根据十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，需要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。

（2）执业者问卷。

表1—2 法律体系完备性执业者问卷

从上述调查结果来看，执业者对于立法工作中法律完备性的评价最高，好评的比例为57.4％，仅有7.2％的差评。其次是司法工作的法律完备性，好评的比例为55.0％，差评比例仅有11.2％。再次是行政执法工作，分别有36.7％的好评和43.8％的中评。社会治理工作中法律完备性得到的评价最低，有27.1％的差评。

立法工作在四个工作领域中所得到的评价最高。在立法工作领域，我国已经制定了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等专门的法律法规，对于各类规范性文件的制定程序做出了较为系统的规定。同时国务院各部委、拥有地方立法权的各地方也基本上针对自身的实际情况制定了有关法规规章和规范性文件制定程序的规定。

根据十八届四中全会决定有关完善立法体制的要求，立法工作领域中的法律需要在以下几个方面加以完善：其一，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。其二，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。其三，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。同时，随着修订后的《立法法》将拥有地方立法权的主体扩充至所有设区的市，新获地方立法权的各地方也需要尽快制定有关地方性法规和地方政府规章制定程序的规定，以便规范地方立法的程序。

在行政执法工作领域，我国制定了《行政处罚法》，确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等基本原则，规范了行政处罚的设定权，规定了较为完备的行政处罚决定和执行程序，建立了行政处罚听证制度，行政机关在做出对当事人的生产生活可能产生重大影响的行政处罚决定前，赋予当事人要求听证的权利。制定了《行政复议法》，规定了行政机关内部自我纠正错误的机制，为公民、法人和其他组织合法权益提供救济。依据这部法律，平均每年通过行政复议处理行政争议8万多件。制定了《行政许可法》，规定了行政许可的设定、实施机关和实施程序，规范了行政许可制度，并为减少行政许可，明确了可以设定行政许可的事项，同时规定，在公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织和中介机构能够自律管理，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的情形下，不设行政许可。制定了《行政强制法》，明确了设定和实施行政强制的原则，规范了行政强制的种类、设定权限、实施主体和实施程序，为保证和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提供了法律依据。

执业者的评分表明，在行政执法工作中还存在着一些法律空白领域，我们认为这集中体现在行政程序法和行政征收法等领域。行政程序法是现代国家规范行政权力的基本法，它对国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系有着深远影响。我国现阶段的行政程序法律规范分散于各类、各层级单行法之中，其内容质量不高，与现代行政程序制度相去甚远。经过学者20余年的理论研究和程序立法的实践，制定统一法典的条件已经完全具备。行政征收是一种典型的、重要的侵益性的行政活动，其引起的行政争议，如房屋拆迁纠纷，是近年来引起社会广泛关注和产生重大现实影响的问题。我国《宪法》和《物权法》确定了行政征收要“依照法律规定”的法律保留原则，全国人大及其常委会有义务制定相应法律，不应将该任务授权给行政机关自我规制。

在司法工作领域，我国已经制定了《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》三大诉讼法，还制定了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部司法组织法。《民事诉讼法》确立当事人有平等的诉讼权利、根据自愿和合法的原则进行调解、公开审判、两审终审等民事诉讼的基本原则和制度，明确了诉讼当事人的诉讼权利和诉讼义务，规范了证据制度，规定了第一审普通程序、第二审程序、简易程序、特别程序、审判监督程序等民事审判程序，还对执行程序、强制执行措施做了明确规定。《刑事诉讼法》规定一切公民在适用法律上一律平等，人民法院、人民检察院分别独立行使审判权、检察权，人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、互相配合、互相制约，保证犯罪嫌疑人、被告人获得辩护，未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪等刑事诉讼的基本原则和制度，并规定了管辖、回避、辩护、证据、强制措施、侦查、起诉、审判、执行等制度和程序，有效保证了刑法的正确实施，保护了公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障了社会主义建设事业的顺利进行。《行政诉讼法》明确规定，公民、法人和其他组织认为自己的合法权益被行政机关及其工作人员侵犯，有权依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，保障公民的合法权益。

执业者的评分表明，司法工作领域中法律的完备性介于“基本上实现了有法可依”和“一些领域还存在法律空白”之间。在现阶段，司法工作领域中法律的完善应当着眼于司法改革的需要，为司法改革举措提供法律的依据，例如针对跨行政区划的人民法院和人民检察院等新的组织形式、司法人员分类管理制度、司法责任制度、司法人员职业保障制度等司法改革措施，人民法院组织法和人民检察院组织法就应该增加相应的规定。

在社会治理工作领域，我国制定了《律师法》，为完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用提供了法制保障。制定了《公证法》，规范公证活动，保障公证机构和公证员依法履行职责，预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益。制定了《人民调解法》，完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定。制定了《信访条例》，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。

执业者的评分表明，社会治理工作中的法律完备性在四个工作领域中最低。这是由于与当前推进社会治理体制创新的目标相比，社会治理相关的法律还存在着许多空白。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。具体而言包括改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾机制，健全公共安全体系。这就需要改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

（3）专家问卷。

表1—3 法律体系完备性专家问卷

从上述调查结果来看，专家对于整个法律体系的完备性评价是基本完备，针对不同领域法律的完备性评价则呈现出一定的差异。其中评价最高的是刑法，好评的比例有68.1％，接近了比较完备的程度；评价最低的则是社会法，差评的比例有62.5％，接近于许多领域不完备的程度。相对而言，刑法、诉讼与非诉讼程序法、民商法在完备性上得到了较高的评价，经济法、宪法和宪法性法律、行政法得到的评价比较中等，社会法在完备性上仍有较大的提升空间。以下我们针对不同法律部门的评分进行深入的分析。

从图1—1和图1—2可以看出，法律体系完备性指标得到的总体评价是基本完备，好评的比例为39.8％，中评的比例为36.9％。分群体来看，公众与专家对法律体系完备性的评价相对比较接近，而执业者的评价则要高于前两者。我们认为，这表明针对立法、行政执法、司法、社会治理等具体工作而言，我国现有的法律体系较为完备，基本上能够满足执业者的工作需要。但是从公众的一般观感和专家的专业视角来看，我国现有的法律体系仍有相当大的完善空间。

图1—1 法律体系完备性公众问卷、专家问卷、执业者问卷对比

图1—2 法律体系完备性好、中、差评比例

1.1.2 立法机制完善性

从图1—3和图1—4来看，各方主体对于我国立法机制完善性的评价均较差，认为法律的立改废释跟不上社会变化的问题在实践中比较严重。分群体来看，公众的差评比例为33.6％，执业者的差评比例为46.6％，专

家的差评比例最高，达到了51.0％。我们认为公众给出差评比例较高的可能原因在于许多亟待法律调整的、与社会公众日常生活密切相关的领域迟迟没有出台相应的法律；执业者给出差评比例较高的可能原因在于法律的立改废释与社会变化之间的脱节导致许多法律实务工作缺乏有效的规范指引；专家给出最高的差评比例的可能原因在于从学理层面来看，我国立法权运行的制度安排存在着较大的问题。

图1—3 立法机制完善性公众问卷、专家问卷、执业者问卷对比

图1—4 立法机制完善性好、中、差评比例

立法机制是关于立法权运行的制度安排。立法过程具有科学性是科学立法的必然要求。为了提高立法质量，《立法法》对立法程序特别是全国人大及其常委会的立法程序做了较为具体的规定。针对我国立法现状，还需要完善以下几个方面：一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节。五年立法规划、年度立法计划是立法活动有目的、有步骤地开展的重要保证。应当建立立法项目征集和论证机制，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制。法律法规的起草对立法质量至为重要。应当对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求，建立健全科学合理的法案起草工作机制。三是建立立法内容评估机制。对提请审议的法律法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的效果及可能出现的问题，进行出台前评估。对已经颁布实施的法律法规，适时开展立法后评估，了解实施效果和存在的问题，为适应实际情况发生变化适时修改法律法规提供科学依据。

1.1.3 立法完备性总体评价

从图1—5和图1—6可以看出，立法完备性指标得到的总体评价是基本完备，其中立法机制完善性得到的评价相对低于法律体系完备性，我们认为这表明我国的立法完备性从静态层面来看表现相对较好，但是从动态层面来看则仍有进一步改善的空间。

图1—5 立法完备性总体评价

图1—6 立法完备性好、中、差评比例