1.2 立法科学性

1.2.1 立法符合实际程度

从调查结果来看，各方主体对于我国立法符合实际程度的评价都较为一般，认为法律规定存在着不符合国情与实际的问题（见图1—7和图1—8）。分群体来看，公众给出的总体评分最高，但是其也给出21.9％的差评比例；执业者给出的总体评分居中，但是其给出了最高的23.5％的差评比例。我们认为，这表明法律规定与实际国情之间的脱节对于公众的日常生活和执业者的日常工作可能造成了较大的影响，这使得这两个群体对于立法符合实际程度的评价与专家存在一定的差异。

对于法律规定和实际国情之间的脱节，周旺生教授曾经将之形象地总结为“笨法”和“劣法”。周旺生教授认为笨法和劣法的表现形式是多样的，它们直接从负面影响法律法规获得实效：其一，许多法律规定滞后问题严重，或者存在不适当的超前现象，若实施前者往往阻碍社会发展，若实施后者则失却必要的社会基础。其二，许多法律规定不合国情、地情、民情，不切实际，难以贯彻实施。例如有些关于行业内部规范、习俗民情等方面的法律本没有必要制定，即便制定了也难以实行。有些法律则并非实际生活所急切需求的。其三，有些法律在条件尚不成熟的情况下匆忙制定，缺

图1—7 立法符合实际程度公众问卷、专家问卷、执业者问卷对比

图1—8 立法符合实际程度好、中、差评比例

乏严肃和慎重的态度。其四，有些法律虽然本身并不存在问题，但是在起草时没有充分考虑实施这些法律所需要的人力和物力保障。^[1]苏力教授也曾经以破产法的实行状况为例进行分析，指出立法活动并不仅仅是一种政治行为，同时也是一种经济活动，因为立法以及此后的司法必然耗费社会资源，带来一定的收益，总是涉及社会资源的有效配置问题。因此立法活动不仅要坚持效益优先的原则，还必须关注立法本身是否坚持了效用最大化的原则，这就要求立法应当注意市场条件下的经济运作规律，注重实证性研究，从实际出发。^[2]这也就解释了为何各方主体都对我国立法符合实际程度给予了较为一般的评价。

要解决法律规定与国情脱节的问题，关键在于坚持科学立法的理念、完善科学立法的路径。科学立法要求立法过程中尊重和体现规律，主要包括两个方面：一个方面是立法需遵循所调整的社会关系的客观规律。这实质上是强调立法的客观理性，是一种立法的理念和精神。另一个方面是立法要遵循立法工作本身的规律。这又分为两点，一是科学立法是一种科学合理的立法制度安排，其实质是专业化、规范化的知识积累；二是科学立法体现为立法技术的科学运用，这是工具意义上的，强调立法表现形式的科学化。

当前，立法要体现中国特色社会主义的发展道路，维护人民民主专政政权；体现社会主义初级阶段的基本特征，契合全面深化改革和全面建成小康社会的要求；体现不同地区、不同民族、不同阶层的特点与利益，统筹兼顾各地区经济、社会、文化的现实情况。在立法中坚持问题导向，就是从客观实际出发，以解决实践中存在的问题为出发点和目标，来决定立什么样的法，增强立法的科学性；就是要及时解决经济社会发展中的迫切需要解决的问题，及时回答社会普遍关注的热点问题，增强立法的针对性；就是要进行立法成本、守法成本、执法成本社会效益分析，深入研究立法所要达到的经济社会效果，增强立法的实效性；就是要杜绝单纯地为贯彻领导意思、应付考核需要、体现政绩工程而立法，增强立法的客观性。

1.2.2 立法合理公正程度

从调查结果来看，各方主体对于我国立法合理公正程度的评价都较为一般，认为法律规定存在着不合理公正的问题（见图1—9和图1—10）。相对而言，公众的总体评分最高，给出的好评比例也最高；专家与执业者的评价相对接近，其中执业者给出了最高的29.1％的差评比例。我们认为，这表明法律规定不公正合理的情况可能对于执业者的实际工作产生了较大的影响，因此导致其对立法公正合理程度的负面评价与另外两个群体产生了一定的差异。

图1—9 立法合理公正程度公众问卷、专家问卷、执业者问卷对比

图1—10 立法合理公正程度好、中、差评比例

立法的合理公正性主要表现在两个方面：其一，立法应当合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。法律上的权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。法律作为调整社会关系的行为规则，对公民、法人和其他组织的权利和义务进行设定，并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。公民的权利和义务涉及政治、经济、文化等各个领域。公民享有法律规定的权利，同时也承担法律规定的义务。公民的权利和义务是统一的。公民在行使权利的时候，同时也承担不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权利的义务。立法在设定公民的权利和义务时，一定要把握公民权利与义务相统一的原则。在起草、制定法律、法规、规章的过程中，要注重全面地考虑公民、法人和其他组织的权利与义务，防止偏重于从设定公民、法人和其他组织的义务考虑，对公民、法人和其他组织权利的保护重视不够的倾向。

其二，立法应当合理地规定国家机关的权力与责任。国家机关的权力是由法律规定的。国家机关作为社会的管理者，享有管理社会的权力。同时，国家机关权力的行使，应当受到监督。如果国家机关未能履行自己的职责，应当承担相应的责任。国家机关必须在法律规定的范围内活动，依法履行职责，行使权力，并承担相应的责任。立法在设定国家机关的权力时，要同时考虑国家机关应承担的责任，坚持国家机关权力与责任相统一的原则。要正确处理好权、责、利的关系，既不能由部门左右甚至主导立法，通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益，又不能无视政府管理需要，只是一味着眼于削权、限权、控权。简言之，就是既要确权，又要立责；既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时，要最大限度维护人民的根本利益，要让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。

1.2.3 立法科学性总体评价

从图1—11和图1—12可以看出，立法科学性指标得到的总体评价是基本科学，其中立法符合实际程度与立法合理公正程度得到的评价较为类似，并不存在明显的差异。具体来看，两个三级指标所获得的中评均接近或达到了半数，这表明我国现有的立法在符合实际和合理公正这两方面都还有较大的完善空间。

图1—11 立法科学性总体评价

图1—12 立法科学性好、中、差评比例

注释

[1] 参见周旺生：《论法之难行之源》，载《法制与社会发展》，2003（3）。

[2]参见苏力：《市场经济对立法的启示》，载《中国法学》，1996（4）。