法治新闻报道:案例与方法
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食品安全问题呼唤便利性司法的探索

中国的老百姓们从来没有像现在这样担心过他们餐桌上食品的安全问题。

继2008年因三鹿奶粉等一系列事件而为举国关注之后,食品安全问题在2009年年初便成为两会代表、委员们热议的话题。

2009年2月28日,第十一届全国人大常委会第七次会议以高票通过了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》),以立法的形式回应了民众对食品安全问题的关注。

那么,食品安全何以成问题,并且成为这样一个举国关注的问题?《食品安全法》可以在多大程度上缓解目前的食品安全问题?除了在立法层面取得突破之外,司法在应对食品安全问题中能够并应当发挥怎样的作用?

民以“添”为食

一切皆由食品添加剂引发。

近年来,由食品添加剂引发的较大规模的食品安全问题频频发生。从2004年的阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件,到2006年的“苏丹红鸭蛋”事件,再到2008年9月波及全国、牵涉30多万婴幼儿的三鹿婴幼儿奶粉事件,由食品添加剂或者所谓的“添加剂”引发的食品安全事故一次又一次触动着国人近乎麻木的神经。由添加剂引发的食品安全问题,迅速成为牵动每一个国人切身利益的重要话题。

中国食品添加剂和配料协会提供的数据显示,我国现有食品添加剂种类已达2300多种,2007年全国的食品添加剂总产量高达524万吨,从中获得销售收入529亿元。但其中有国家标准和行业标准的品种不到300种。此外,我国近年来发展较快的复合食品添加剂也没有产品质量标准。另一方面,我国现有食品添加剂生产企业大约2000家,从事食品添加剂贸易的企业有上千家,因为进入这个行业的门槛较低,所以不断有小企业进入,管理难度很大,大多数食品添加剂生产企业处于监管盲区中。

更可怕的是,有许多生产厂家在食品中掺入的所谓食品添加剂根本就不是可食用的添加剂,而是一些对人体有害的化工原料,诸如上面所说的苏丹红、三聚氰胺等,实际上只是化工原料,对人体极其有害,根本不能食用。

然而,食品添加剂不过是中国由来已久、积弊深重的食品安全问题的冰山一角而已,更多的隐患与黑幕仍然是潜伏在水中的暗礁。

中国食品生产企业的标准极为不统一,制定标准的主体既多且乱,安全卫生标准的水平较低。尽管国家一直在努力提高食品生产的标准,但是由于生产水平较低,技术层次存在较大的差距,因而,在食品生产中规定的安全标准与国际通行标准仍然存在较大的差距,例如在1995年施行的《食品卫生法》中仅规定了291条食品农药残留指标,但国际食品相关法规中则规定了2439条,相差非常大,让人触目惊心。

对于食品安全标准的执行及风险评估缺乏有效的规定。在食品标准的执行过程中,风险评估是一项重要且必不可少的制度,要对标准执行的效果与风险进行及时的评估,从而为及时修订标准提供重要的依据。食品安全技术的发展日新月异,新的食品种类层出不穷,因此,固守一成不变的食品安全标准是难以应对民众对食品安全提出的要求的。

我国食品监管存在政出多门、权责不明等问题。传统的分段监管存在诸多问题,有权可争时一拥而上,有责须担时一哄而散,导致实践中监管盲区的普遍存在,提供了食品安全隐患滋生的土壤。

食品安全信息的公布不规范,不少食品在生产日期、生产成分等信息的公布上不全面,公布的形式五花八门,所公布信息缺乏有效的监督途径,消费者知情权得不到有效保障。

对于食品安全问题,真可谓一言难尽。

火山口上的食品安全问题

问题食品已经成了过街老鼠。

2008年出现的一系列食品安全问题,让这只老鼠已经感觉到了雷声般的喊打声。

中央电视台《我的今日之“最”》栏目与新浪网联合进行的一项民意调查显示,96.5%的被调查者表示对他们的食品不放心,这样的比例已经可以用令人震撼、骇人听闻来形容了。

食品安全问题的规模不断扩大,已经从个案发展到波及全国的广泛性群体性事件。现在的情况是,一旦爆发食品安全事件,牵涉的人一般较多,甚至有时候波及某类人群的全体,并引发群体性的恐慌。例如在2008年的奶粉三聚氰胺事件中,全国奶粉生产企业几乎全军覆没,由此影响到或威胁到全国几乎所有婴幼儿的身体健康。

食品安全问题存在的范围不断延展,食品的生产、加工、运输、消费等各环节都有发生食品安全问题的可能,从食品的最初形态到最后的消费环节,都有不安全的因素存在。食品安全问题已经成为一种常态,人们心目中几乎已经没有安全食品的存在。

食品问题直接影响到人们生活的质量。当食品的安全难以得到保障的时候,当食品的安全问题已经影响到人们对食品的选择与摄入的时候,这种问题就取得了与食品的匮乏问题基本等同的地位,并且迅速突破食品的界限,成为一个社会问题。

食品问题直接影响到人们对政府执政能力的评价,也是评价政府执政能力与亲民程度的集中反映,是民生问题的核心之一,这也正是两会代表和委员如此关注食品安全问题的原因之一。

食品问题直接影响到社会的和谐与稳定。我国正处于一个发展的关键时期,也是一个矛盾的高发期,如何及时化解矛盾、有效解决矛盾直接关系社会的安定团结与国家的可持续发展。在这个时期,任何一个微小的社会问题或社会矛盾如果得不到恰当的处理,都有可能被放大,并成为一个影响安定和谐的社会问题,食品安全问题同样如此。因而,食品安全是否能够得到保证,将直接影响到社会的安定与和谐,绝不容小觑。

中国的食品安全问题,已经是一座随时可能爆发的火山。

法律不可承受之重

我国《食品安全法》的出台经历了一个漫长的过程。

1995年10月,针对当时群众反映较为强烈的食品卫生问题,第八届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国食品卫生法》,以取代以前试行的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》,并于公布之日起施行。但是由于此法条文较为笼统,多为原则性规定,对许多问题没有涉及,监管部门责任不清,职责不明,相关制度及惩戒措施缺失,食品的标准不统一、不科学,有关食品安全评价的科学性有待进一步提高,食品检验规定不规范、责任不明确,食品安全信息公布不规范、不统一,导致一些消费者无所适从。随着时间的推移,《中华人民共和国食品卫生法》已经远远难以应付实践中食品安全问题频出的现实。

在这样的形势下,跨越两次全国人大常委会,历时三年,历经四审,《食品安全法》终于获得通过。在《食品安全法》的立法过程中,全国人大常委会组织了13次调研活动,曾向31个省份、28个部委、6个社会团体、16个高等院校和法学研究所征求意见,在此期间,共收到各方面意见11327条。其出台经过之艰难、各方利益博弈之激烈在立法史上是前所未有的。

从《食品安全法》的条文来看,尽管在一些问题的规定上仍然不是很明确,但在许多方面已经取得了突破,诸如在监管主体方面引入国家食品安全委员会作为高层次的协调机构,在惩罚责任方面的加重,在公众反映强烈的明星代言问题食品的惩罚措施等方面,已经体现了民众的呼声,反映了发展的需要,取得了较大的进展。

法律既出,饮食无忧?这只能是一种美好的愿望。目前看来,我们在根除食品安全问题的道路上才迈出了有限的几步。

在上文所述的央视新闻频道与新浪网联合举行的民意调查中,69.6%的被调查者认为仅有法律是远远难以根除食品安全问题的,并对新出台的《食品安全法》持观望态度。应当说,这种观望情绪是对目前食品监管体制的隐患、食品安全问题严重性与普遍性的担忧的一种集中表现。

看一下我们的食品监管的主体,不可谓不多,有农业部门、质监部门、卫生行政部门、工商行政管理部门等,但机构的多头监管带来了诸多弊端,在有利益时争着监管,在要负责任时互相推诿,正像目前广州民众针对市场上瘦肉精屡禁不止的现象发出的感慨:七八个部门管不住一头猪!诚哉斯言!

由此看来,机构的增设只是治理措施的第一步,关键是要对现有的监管体制进行大刀阔斧的改革,整合相关机构的职能,提高执法的效率与效果。《食品安全法》中食品安全委员会的设立是一个可喜的尝试。

法治社会的构成要素中,完善的法律体系只是必要的前提,而不是全部。“徒法不足以自行”,任何法律都必须依靠人来执行,在一个法治意识不强的社会中,法律体系可能只是一种摆设,法治不过是一种云端的海市蜃楼,因而,具有较高法治意识的民众才是法治社会最深厚的根基。

从目前我国食品监管方面的法律法规来看,已经形成较为完善的法律体系了,例如在法律方面就有《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等,涵盖范围较广,但在实际中执行效果并不明显,其原因引人深思。

由此观之,食品领域安全问题频出是一个综合性的社会问题,所谓法律体系的不健全只是较为表面性的一个原因,更深层次的原因还在于缺乏这些法律得以执行的良好的法治氛围,尤其是食品生产商以及广大消费者在法治意识上都还较为薄弱。

在民众的法治意识还不是很健全的情况下,指望依靠民众的遵法与守法意识来实现食品问题的解决是不现实的,因而,强有力的司法与执法手段几乎就成了最佳的选择,通过强有力的高效的司法与执法体系,保证法律的有效执行与良好遵守,一方面能够实现社会的良好秩序,另一方面则能够在强有力的规则设定中塑造民众的法治意识,通过健全的制度设计引导民众的行为并使之制度化、惯例化,通过外力的强制、引导、规范、教育、惩罚等手段实现社会秩序的形成,并进而促进民众现代法治意识的形成。

市场经济是利益驱动型的经济体制。商人在进行生产的同时取得收益的最大化是没有错的,但这必须建立在遵守基本的法律法规与道德约束的前提下。但是,由于我们的制度正处于完善的过程中,在许多方面并不健全,在很多时候,道德约束就是唯一的约束。然而,道德约束是软性的,对问题食品生产商来说,违反道德的成本是很低的,在巨大的利益面前,道德的谴责在他们看来是微不足道的。没有约束的利益追求必然以践踏他人或者社会的福利为代价,在获取自身利益的同时也给他人带来极大的伤害与损失。

有效的社会监管机制的缺失,公正独立的食品安全检测机构的缺失,社会公共道德意识的缺失,都是食品安全问题频发的原因。在这些方面,仅靠法律体系的完善是远远不够的,把希望完全寄托在法律上面,是一种不切实际的想法。

从某种程度上讲,食品安全问题就是一个成本与收益的较量,食品监管问题就是一种成本对收益的遏制。因此,如何加强对食品生产商的成本约束与监控,遏制其不当欲望的产生,制止其超越自己的道德底线,就是食品监管部门的核心任务。而在《食品安全法》出台以后,随着食品安全监管法律体系的进一步完善,问题的核心就自然落到了有关食品安全问题司法解决成本的降低乃至有关食品安全司法制度的完善上了。

便利性司法推进食品安全法治化程度

如何让问题食品商对法律保持着敬畏之心,自动放弃不法行为,彻底抛弃通过问题食品牟利的念头,在当前指望这些商人的道德水准是靠不住的,在良好的商业道德已经式微、商业潜规则成为一种时尚的时候,只有依靠法律的严惩才能杜绝问题食品商们的牟利念头,《食品安全法》的出台只是沿着这条思路迈出的重要的一步。

仅有法律是不够的,法律规则如果不能真正付诸实践,将始终只是一种纸面上的法律条文,并且在一次又一次的失效或者被践踏之后,泯灭民众心中那最后一丝对法律的敬畏,并且最终将这种法治的意识消磨殆尽。

由此看来,在目前食品监管体制尚未理清、监管机构较为混乱、职责较为模糊的情况下,发挥司法机关的积极作用,职能到位但不越位,是一种有效的途径。司法机关可以通过自己的职能发挥有效的威慑作用,当这种威慑作用足够且积极有效及时全面的时候,能够在一定程度上有效预防食品安全问题的产生。

食品安全问题成为司法的重点对象之一,是实践司法为民的真正体现,也是民生司法的内在表现,更是司法服务大局的集中体现。在以前食品安全问题的解决方式中,司法处在一个较为薄弱的环节,并在一个较长的时间内处于边缘的地位,对于司法所应起到的作用,公众关注的焦点大多集中在食品安全犯罪的量刑问题上,而对司法在预防或者惩治食品违法或犯罪行为的具体程序、相关制度以及独特作用并没有给予足够的关注,这与司法在现今社会中的地位有不可分割的联系,也是食品安全问题愈演愈烈的原因之一。

司法若要在构建和谐社会中发挥更大的功能,要在根治食品安全问题上发挥积极而卓有成效的作用,首先必须深入地参与到这一构建过程中去,以一种建设者而非旁观者的身份发挥创造性作用,要切实地为广大人民群众提供触手可及的服务,真正地做到司法为民。只有这样,才能在为人民提供服务的过程中,在与人民群众的独特互动中,发挥自己居中裁判、调处纠纷的职能,恢复失衡的利益关系,重塑社会的和谐。因而,司法便利化成为司法在构建和谐社会中功能性作用发挥的关键所在,也是应对食品安全问题的首要选择。

国家有义务通过自己的积极活动去消除因拥有社会财富的差异而带来的司法资源利用上的实质不平等,使得每个人都能平等地享有“接受司法裁判”和“接近正义”的权利。司法应当作为一种福利而为全体社会成员所共同享有,为此,有效地保障国民的裁判请求权应当成为司法活动的基本目标,国家有必要深化司法改革,以确保国民这一宪法性基本权利的实现。纵观世界,20世纪后半叶以来,各国都在积极进行司法改革,把简易、便利、快捷、低廉作为改革民事诉讼程序的基本目标。对于关系每一个个体切身利益的食品安全问题,国家更应该消除人们在接近司法程序上的障碍。

便利化的司法还可发挥更为积极的建构性功能,可以提升民众的权利意识、主体意识和规则意识,推进社会整体法治化进程。而社会整体法治意识的提升将为消除食品安全隐患提供强大的法治基础与保障,推进食品安全的法治化程度,而这正是实现人们饮食安全的制度环境。

便利性司法的制度设计

在应对食品安全问题这一严重的社会问题的过程中,国家应当提供便利性的司法服务,以灵活的触手可及的司法手段与制度应对频繁出现的食品违法违规现象,发挥司法的威慑作用与教育作用,让司法无处不在,简便易行,从而使问题食品没有容身之地。司法应当以自己的便利性应对食品安全问题,以完善的制度设计遏制食品安全事故频发的势头,真正体现为民司法的本质。

“双轨制”立案机制的建立。在食品安全案件的立案机制上,实行统一立案模式下的“双轨制”。“大立案”模式解决了立、审、执、监分立问题,成为推动法院工作向前发展的巨大动力,但是,如果人民法庭没有立案审查权,而由立案庭统一行使,则会违背“两便原则”,造成群众诉讼不便。为此,笔者主张在人民法庭受理案件上,必须坚持“两便原则”,实行立案“双轨制”,即当事人选择到立案庭立案的,由立案庭负责审查立案后转交人民法庭审理;对当事人起诉到法庭的,由法庭负责审查立案并代其到立案庭办理登记手续。同时,要继续积极探索“网上立案”“远程立案”等做法,以体现法庭快捷、高效的特点,方便群众诉讼,使食品安全事故受害者以最快捷的方式进行诉讼。

速裁机制的建立。在涉及食品安全案件的审理机制上,推行简便审理方式与速裁机制。法庭工作要从“公正、高效、经济、便民”的理念出发,积极探索简便审理模式,推进审判机制的改革和完善。在程序选择上,要首选即审(简易审)方式。对法庭案件的审理,首先应考虑适用即收即结的审理程序,充分体现便捷的特点。对当事人无争议的事实可不做法庭调查而直接确认,相互承认的事实不再举证、质证;对法庭调查和辩论不必严格划分,也不要受先后顺序的限制,可以灵活掌握;各方对法律适用无意见的可不进行辩论,直接进入裁判阶段,从而真正做到“即收即审、即审即结、即结即执”。速裁机制的建立,能够减少讼累,节约时间,为方便食品安全案件当事人诉讼提供条件。

简易程序的应用。基于司法作为社会正义最后防线的独特角色定位,司法程序向来以其严谨繁复著称。然而,食品安全司法却有更为特殊的需求。一方面,基层民众法制知识不多,理解能力有限,过于复杂的司法程序只能让淳朴的民众望而却步;另一方面,法院主要遇到的是一些较为普通的食品安全案件,实行简化审理在法律上和实践上也具有可能性。因而,对于大量的食品安全诉讼应在主要适用简易程序的基础上积极探讨各种简化审理的方式,以最低正当程序保障司法的正义,达到解决纠纷、惩戒违法的目的。程序简化的目标是通过简化诉讼的有关规程,来加快诉讼进度,提高诉讼效率。由于程序被简化了,律师的介入常常不必要,从而避免了当事人因请不起律师而无法诉讼的情形。程序简化的另一个结果是法官的活动更积极了。在简易程序中,由于诉讼规程的简化,以及专业法律代理人的排除,法官的诉讼主导地位相应地得到提升。随着法官的诉讼指挥权及自由裁量权的增大,诉讼程序的形式合理性降低,而实质公正的取向居于主导地位。正是通过这种由形式公正向实质公正的转变,简易、小额诉讼制度降低了诉讼程序的复杂性和形式性,避免了当事人因请不起律师或对法律知之甚少而无法诉诸司法、接近正义的情形,从而为普通消费者提起食品安全诉讼提供了最便利的途径。

免费诉讼制度的建立。奢侈的司法服务,对于众多经济较为拮据的食品安全事故受害人来说,意味着另一种意义上的拒绝司法情形。如果没有简易、快捷的程序设置,可能导致当事人放弃利用司法,转而采用其他纠纷解决方式,或干脆放弃权利。诚如日本法学家棚濑孝雄指出的,“无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”在经济发展水平不高的国情下,对于食品安全这样关系民生的案件,免费诉讼制度是十分有必要的,也是司法亲民的集中体现。

一定程度的举证责任倒置。在食品安全诉讼中引入一定程度的举证责任倒置,对于方便受害者诉讼具有重大的意义。众所周知,由于检测机构与技术手段方面存在的问题,也由于消费者在资金与技术方面存在的劣势,问题食品受害者在举证方面存在诸多不利因素。而实行一定程度的举证责任倒置,增加食品生产商的举证责任,对于便利消费者诉讼,加大食品生产商的责任,强化其安全责任意识具有深远的意义。

结语

面对日益严峻的食品安全问题,司法不应当沉默,也不能够沉默,应当通过自身制度的变革,以自己的积极行动来化解食品安全危机,为公众提供安全饮食的制度环境与社会环境,真正实践“为大局服务,为人民司法”的承诺,并在构建有中国特色的人民司法制度道路上迈出重要的一步。

(本文原载《中国审判》2009年第4期)