民主是现代法治的基础

国家治理必须妥当协调民主与法治的关系。民主和法治的关系问题始终是法治理论的中心议题。最早倡导法治的学者亚里士多德认为，法治是平等的自由人之治，“最高治权”掌握在全体公民之手，寄托于“公民团体”，决定国家大事的“权力实际上寄托于公审法庭或议事会或群众的整体”。[7]“公审法庭”正是民主与法治统一的最好体现。近代以来的思想家，也大都将法治与民主关联在一起讨论，而不是将二者截然分开。例如，哈灵顿认为，民主共和政体就是以人民为主体和以人民利益为依归的整体，“一个共和国的材料就是人民”，因此，共和政府的内在原则是，按照议会制定的法律来治理，共和国只从法律上获得权威。权威来自法律是共和国的基本品质。[8]通过代议制民主制定法律，用法律来治理，民主和法治自然而然地达到统一。霍姆斯等认为，民主与法治是密不可分的，两者是相互支持、相互促进的。但确实也有一些学者，如卢梭、潘恩、杰弗逊等，在对民主进行理论建构时，认为民主与法治之间可能存在一定的冲突，甚至是对立的[9]。

近几十年，有些国家却出现了民主和法治脱节的现象，比如在新加坡等，有法治而缺民主，而在巴基斯坦等国家，有民主但无法治。福山的《政治秩序的起源》一书，在全面考察了一些国家治理的经验后认为，“一个秩序良好的社会离不开三根支柱：强大的政府、法治和民主问责制”。他将民主问责制作为成功治理的必要条件，而没有使用西方经典民主理论所主张的“民主选举”的提法。也就是说，普选这一西方民主的基本特征，并没有被认为是国家治理成功的必然方式。

在我国清末变法时期，伴随着西方法治思想和体系传入中国，学者们也开始关注民主与法治关系的问题。在这个观念近代化的过程中，民主价值占据着话语的主流。虽然也有学者主张民主与法治不可或缺，不可偏废，但更多的人都只是看到了民主的重要性，而对法治的价值有所忽视。在“五四”运动中，“民主”和“科学”成为口号，而法治并未获得应有的重视。

1949年中华人民共和国成立，中国共产党成为执政党。在党应该如何执政，应该采用什么方略治理国家的问题上，党经历了一个艰难而曲折的探索过程。1954年，党领导人民制定了共和国第一部宪法，初步奠定了社会主义法制的基础。但之后的历次政治运动，特别是“文革”十年，使得社会主义法制遭到严重破坏。十年“动乱”之后，在总结“文革”深刻教训的基础上，党开始探索治国理政的新方法。“社会主义民主法制”成为新方略的凝练表达。邓小平同志强调：为了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。党的十一届三中全会提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的任务目标，这也是对民主和法治关系的重要阐述。改革开放四十年的发展，有力推动了民主与法制建设稳步前进。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。这实际上也论述了民主和法治的辩证关系：一方面，人民民主下的国家治理一定是通过法律的治理；另一方面，依法治国又是人民民主的基本保障。今天，在全面依法治国的环境下，对法治的重要性，已经形成了广泛的社会共识。对于民主和法治的共同推进、共同建设，也有必要在理论上进一步深入探讨。

民主和法治的确密不可分，因为从“法制”到“法治”的转变，本身就包含了一个向社会法律制度建设这一中性工具注入民主、人权等精神内涵和价值目标的过程。中国古代也有法制，但并不存在法治。这是因为，法是皇权统治的工具，人民只是国家治理的对象，而不是国家的主人。没有民主，就只可能有法制，而不存在法治。可以说，民主与法治是天然一体的概念。强调民主是法治的基础，不是说民主是可以与法治相互分开、分别独立存在的东西，而是说这二者是一种相互交融的关系。从“法制”到“法治”这一概念和观念转变的历史过程来看，就已经蕴含了民主的精神要素。

我国是建立在人民主权原则上的现代民主国家。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，我国的政体采人民代表大会制度。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色，也具有强烈的民主性。这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理。民主是现代法治的基础，强调法治建设的同时也需要强调民主建设，要发挥民主对于法治的推动作用，这些作用至少包括如下两方面：一是价值目标和价值引导的功能，保证法治的出发点和落脚点以人民福祉为归依；二是价值实现的功能或者说法治监督的功能，保证法治建设在人民的监督下展开，防止法律制度被扭曲、误用甚至滥用。

法治和民主的统一性也是由人民的主体性决定的。十九大报告指出，坚持以人民为中心。人民中心论不仅强调国家主权在民，而且强调国家治理以每个人的福祉最大化为目标，把人民的幸福作为执政追求的目的。人民中心论是对国家治理理论的重大发展。坚持人民主体地位同坚持中国共产党的领导地位一样，都是全面推进依法治国的题中应有之义。民主和法治都是推进国家治理现代化的必要方式，都是以人民为中心思想的具体体现。“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”要做到这些，就必须充分发扬民主，真正坚持人民当家做主的地位。

民主与法治的关系还体现在党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，依法治国与人民当家做主的密不可分。

一方面，法治以民主为前提，在民主的基础上，人民自主选择治理国家的模式，此种基础上的法治才真正是人民的法治。而不以民主为前提的法治只可能是所谓少数人的统治，缺乏正当性。只有在人民主权的思想基础下依法治国，才能保证正确的目标和方向。民主是依法治国必备的政治基础，也是良法形成的基础。真正的良法，内容上必须符合公平正义，增进人民的福祉，要符合公序良俗，反映最广大人民的意志和利益。缺乏民主立法程序，就不可能使法律充分体现民意，也就不可能真正制定出良法。民意畅通的表达，才真正形成良法。因此，民主是良法的保障。

另一方面，民主又必须在法律的基础上有序进行。民主的完善必须要通过法律使其制度化和程序化，并由法律提供充分的制度保障。人民群众管理国家和社会都是通过宪法和法律规定的权限与程序进行的。古希腊没有法治，其民主也与现代民主有很大差异，当时虽然大多数民众能够参与投票，但因为缺乏法治的规范以及受民众素质的限制，最终沦为多数人的暴政，苏格拉底之死便体现了这种民主制度的缺陷。总之，离开法治搞民主必然会导致社会混乱无序，甚至出现无政府的状况，也无法真正实现民主。离开民主搞法治，也无法建立真正的法治国家。所以推进依法治国的战略方针必须与社会主义民主政治的建设相配合、相协调，否则任何的努力都无法最终成功。失去了法律的秩序，即便人们都有对民主的向往，也很难有一个可以切实追求和践行民主生活方式的环境。这也反过来说明了现代法治建设与民主建设的水乳交融关系。

还要看到，无论是法律的实施，还是法律的适用，都需要民主的监督。只有通过民主监督，才能有效保障法律的实施。不能体现人民的利益的法律，也不能得到人民的拥护，在实践中将很难实施，也难以甚至无法得到社会大众的认同。福山强调民主问责制的重要性，也是在更加实质的层面强调民主性。没有监督，无论是行政执法还是司法，都有可能背离其原本目的。

法治的发展，本身可以形成一种对民主的有力推进。法治的重要内容必然要求法律面前人人平等，所有人都要遵循共同的规则，任何人都不享有法律之上的特权，任何公权力都要受到法律的有效制约。由于法律本身就是民主的产物，因此通过这些制度的实施，本身就可以有力地推进民主。真正实行法治，其实就是在推进民主。例如，通过行政诉讼制度，让人民可以依法要求法院审查行政行为的合法性，本质上就体现了人民群众对公权力进行监督的民主精神。行政法治的推进本身就在极大地推进民主的进程。人民意志通过民主方式的表达形成法律，依法治国就是实现人民的意志，真正落实民主。