合宪性审查：构筑公权力的笼子[5]
前几年，我多次收到有的当事人来信，提出当事人双方签订了建设工程施工合同，合同明确约定了具体的工程款，但是发包方总是找各种理由拒不付款。后来，有的发包方提出一个强有力的理由，即审计项目工程时对工程款提出异议，因此，必须以审计部门核定的工程款数额为准。我对此经常大惑不解，既然双方签订了合同，就应该按照合同履行，即便事后审计部门对合同进行审计，也应当是审计部门与发包人一方的关系，仅在审计部门与发包人之间发生效力，不能扩及施工人一方。如果当事人都主张以审计部门核定的工程款数额为准，那么，合同的效力还从何谈起呢？后来，听说一些地方颁布了明文规定，要求必须以审计部门核定的工程款数额为准进行支付，有的法院援引该地方性规定进行裁判，直接变更了合同条款，或认定该条款无效，因此引发了不少争议。2016年，全国人大收到不少来信，要求对一些地方性法规规定的以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理，审查其是否符合宪法、法律规定。全国人大明确于2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对类似规定予以纠正，并严格遵循当事人所订立的合同。这个案例其实就涉及合宪性审查的问题。[6]
党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”“合宪性审查”是现代法治国家实施宪法、约束公权力、保障宪法实施的重要机制，其重要功能已经为许多国家的宪法实施经验所证实。我国许多宪法学者也主张完善由全国人大及其常委会对法律法规以及政府机关的公权力行为进行合宪性审查的机制。党的十九大报告第一次将这一术语纳入党的重要文件，体现了我们党在新时代全面推进依法治国的最新思考，并对依宪治国、依宪执政提出了最新要求。
合宪性审查是维护宪法的根本法、最高法地位的重要机制。我国《宪法》序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”那么，应该如何维护宪法权威，如何保证宪法的有效实施呢？这首先要求国家机关实施公权力的行为都不得违反宪法，一切违反宪法的行为都必须予以追究。从很多国家的宪法实施经验来看，由特定的宪法审查机构对国家机关行为的合宪性进行审查，保证国家的一切行为都严格依据宪法作出，是维护宪法权威最为重要的机制。我们应当根据党的十九大报告的要求，在现有的宪法体制下，完善合宪性审查机制，以更好地维护宪法的权威。
合宪性审查是维护法律体系统一性的重要保障。一个国家的法律体系必须建构在宪法的基础上，形成统一的合宪性法秩序。我国《宪法》第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”党的十八届四中全会的报告提出，“使每一项立法都符合宪法精神”，这就要求立法必须依据宪法，从而使得宪法的精神、原则和规范在法律中得到具体贯彻。行政法规、地方性法规以及其他的规范性法律文件也应当体现宪法精神。目前，我国的立法主体具有多元化的特点，2015年《立法法》修改之后，282个设区的市拥有地方立法权。截至目前，有立法权的地区已制定了地方性法规4000多件，未来地方性法规的数量还将大幅度增加。实践证明，绝大多数地方性法规起到了良好的效果。但受地方利益的局限，一些地方立法可能无法关注到国家的大局，也可能出现超越立法权限或者不当限制公民的基本权利的情况，这些问题在实践中已经出现。如果不建立有效的合宪性审查制度，将难以有效保障国家法律体系的统一性，无法充分、全面保障公民基本权利。所以，必须建立一个统一国家法律体系的审查机制，十九大报告提出“推进合宪性审查工作”，可以说是针对我国立法的现实问题，正当其时作出的正确决策。
合宪性审查是完善宪法实施监督机制的重要内容。关于如何监督宪法的实施，在1982年《宪法》的起草过程中曾有多种考虑，该法最终规定由全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施。但自1982年《宪法》颁行以来，这项职权没有得到有效行使。然而，宪法作为国家的根本大法，其实施关系到能否真正做到依宪治国、能否落实全面依法治国战略的问题。习近平同志指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”但是，我国宪法实施的监督制度长期得不到良好运行，这已经成为我国法治建设的短板，必须尽快予以解决。为此，党的十八届四中全会提出要“健全宪法实施和监督制度”，要求“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。具体而言，就是要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。党的十九大报告又进一步从加强宪法实施和监督的层面，提出“推进合宪性审查工作”，并将这项工作作为宪法监督的重要内容。这首先要求全国人大及其常委会要切实履行监督宪法实施的职责，不能使宪法监督权继续闲置。从各国合宪性审查的经验来看，设置专司合宪性审查职责的机构是有效的做法。在我国，依据《宪法》规定，可以考虑在全国人大下设置专门的宪法委员会，作为全国人大及其常委会行使宪法监督职责的工作机构，专门负责合宪性审查工作。只有通过专门的机构负责合宪性审查，才能全面落实党的十九大报告的要求。此外，还应该考虑制定有关合宪性审查程序和宪法解释程序的专门法律，使合宪性审查工作有法可依、有序开展。
合宪性审查有助于促进公民对公权力的有力监督。根据我国《宪法》规定，监督宪法实施的职权由全国人大及其常委会承担。但《宪法》同时规定，人民可以以各种途径和形式，参与国家事务的管理，人民对国家公权力也有批评、建议等监督权利。我国《立法法》也规定，公民如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触，可以向全国人大常委会提出审查的建议。实践中，公民向全国人大常委会提出的此类建议有1000多件，其中有些建议在废除收容遣送制度和劳动教养制度的过程中发挥了积极作用，但从总体上看，并没有形成制度化、经常化的程序机制，公民参与宪法实施、参与监督国家公权力的作用仍然没有得到充分的发挥。在党的十九大报告的要求之下，应当进一步完善公民对国家公权力提出合宪性审查建议的程序，以及监督国家公权力严格依据宪法行使的机制。
合宪性审查有助于防止出现任何超越宪法和法律的特权，真正把公权力关进制度的笼子。我国《宪法》第5条第5款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”合宪性审查不仅仅针对法律法规等规范性文件，还要针对国家机关行使公权力的行为进行审查。我国封建传统历史悠久，等级特权思想根深蒂固，尽管经过几十年的民主法治建设，这种状况有很大改变，但一些掌握权力的人仍然存在权大于法的观念，存在以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法的行为。建立合宪性审查制度还应当建立对超越宪法法律的公权力的审查机制，允许公民按照相关程序提出对公权力的监督建议，合宪性审查的机构在收到建议后，应该严格依据宪法进行审查。习总书记提出，要把公权力关进制度的笼子里，合宪性审查制度，就是要构建重要的“制度的笼子”。
习近平总书记说：“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。”推进合宪性审查工作，就是为不折不扣地贯彻依宪治国、依宪执政明确了工作的抓手，指明了相关制度建设的方向，对于我国全面推进依法治国，将产生重大而深远的影响。