坚持法治　反对人治

最近，我的一位教授法学的朋友告诉我，他曾经受某县委书记之邀，去该县做一次关于法治的报告。报告讲了三个小时，县委书记在台下听得很投入，还认真做了笔记。讲座结束后，书记专门宴请教授到当地一家餐馆吃饭。我的这位朋友深受感动，感到法治理念和意识在基层确实已经得到了极大的提高，倍感兴奋。

在席间，酒过三巡，餐馆的老板过来给书记敬酒，提到他想在餐馆门口开一条道，但是按照当地的规划，景观大道两边不能直接开道连接主干道，而必须设置弯路连接。也许是酒喝多了，书记当场表态，同意餐馆老板可在门口开道。老板有点疑惑地问道：“您说了规划部门认可吗？”书记一拍胸脯，说：“在这里我说了算，你不用担心。”老板顿时吃下定心丸，笑逐颜开，又敬了书记几杯酒。席间觥筹交错，但教授却陷入了疑惑和沉思。

这个故事使我想起了坊间流传的一句话：规划规划，墙上挂挂，不如领导的一句话。这在某种程度上也是现实的写照。所以我们经常见到在城市建设中出现“张书记一条街、李书记一条路”的现象。一些马路修了扩、扩了改，经常要“动手术”“开口子”。这在很大程度上与前面的例子相似，都是公权力随意介入城市建设规划的后果。说到底，这就是究竟实行法治还是实行人治的问题。规划是有法律效力的，是经过法律程序制定出来的，要求道路的设计与建设都应当按照规划来，这实际上是依法办事的体现，而县委书记的一句话就可以随意改变既有的规划，这显然是一种人治的做法。

法治实际上是指法的统治，也就是由人民依据法律管理国家和社会；人治主要是指以统治者的主观意愿来管理社会事务的治理模式。人治本身是一种管理模式，实际上是“一人之治”，个人可以凌驾于法律之上。古希腊思想家曾经就人治和法治展开过争论，柏拉图在《理想国》中认为，除非有哲学家成为国王，否则人类将永无宁日，不应该将法律条文强加于“优秀的人”。[53]“对于优秀的人，把这么许多的法律条文强加给他们，是不恰当的。需要什么规则，大多数他们自己会容易发现的。”[54]柏拉图反对法治，其认为，人类的个性不同，行为也纷繁复杂，而法律无法规定出适合每一种特殊情况的规则，因此，法律就像一个“愚蠢的医生”。[55]而柏拉图的学生亚里士多德则认为，法治应当优先于一人之治，因为人都是自私的，即使再聪敏睿智，也难免失去理智而感情用事，因而把国家管理的希望寄托在个人身上，无异于“在政治中混入了兽性的因素。常人即不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向”[56]，而“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良，法律恰正是没有感情的；人类的本性（灵魂）便谁都难免有感情”。[57]法治可以秉公，而人治则容易偏私。因此，法律是最优良的统治者。法律是理性的体现，代表着正义，为世人所公认的公正无偏的权衡，人们遵守法律实际上就是坚持理性和正义原则。柏拉图虽主张人治，但在其晚年时，因其颠沛流离的经历以及苏格拉底的死亡，使其丧失了对雅典和民主制度的信心，也开始重新思考人治，因而其晚年创作的《法律篇》提出了一系列重要的法治思想。

传统中国其实一直存在“治人”与“治法”之论辩。“人”之重要性，典型如荀子从立法、执法与规则有限、人事无穷诸视角已有相当精辟的见解。无论是法治还是人治，都强调人的重要性，“有其法者尤贵有其人”，但人治和法治的区别也是十分明显的：一是法治强调法律至上，任何人不得有超越法律的地位和特权，而人治则强调皇权至上，君王口含天宪，“朕即是法”，高居法律至上。从这一意义上说，中国几千年虽有法制，但无法治，本质上仍然是人治。二是法治强调依法办事，依程序办事，而人治则强调依个别人的意志办事，言大于法，权大于法。三是法治强调法律面前人人平等，任何人都不享有法外特权，而人治则强调人与人之间存在等级特权。法治强调权力来自于法律，受法律的监督和制约，而人治则强调法律来自于权力，目的在于维护权力。四是法治强调以人民为中心，人民是法治的主体，因此，法治和民主存在密切关联，而人治则以统治者个人为中心，因此，人治通常与专制联系在一起。五是法治强调实现民众的福祉，本身具有目的性，而人治则是为了实现统治者的个人利益，并不当然考虑民众整体福祉的实现。六是法治具有稳定性。法治社会形成完整的秩序，这种秩序是通过法律而公布的，具有长久的稳定性，其秩序的变动必须经过法律上的修法、立法等活动才可以产生，所以其具有程序上的严谨性，不因个人的变动而变更，也不因领导人意志的改变而改变。而人治则强调个人的意志，相关政策可能随着个人意志的变化而变化，因此，其并不具有稳定性的特点。

虽然人治社会也可能会出现盛世，例如，我国古代出现了著名的“文景之治”“贞观之治”“开元盛世”“康乾盛世”等良好的社会治理状态，但有人做过统计，中国几千年的历史，盛世和治世加起来也只有400年左右，剩下的大多是平世和衰世，而且盛世的时间大多不长久。从中国历史上来看，朝代的更替是非常频繁的，大多数朝代的历史都在100年左右，超过200年的很少，强大的秦王朝也不过二世便亡。这也反映出人治依赖于贤明的君主，社会治理如果被某个人的能力所直接决定，就会导致所谓“人存政举，人亡政息”，而缺乏维持盛世的制度化机制，因此，很难保障国家的长治久安。而法治则能够形成国家权力组成、权力制约、权力有效运行的一系列体制机制，形成一整套完善的制度化安排，因此，能够保障国家的稳定和长治久安。与我国古代王朝的频繁更替不同，英国从1689年君主立宪到现在已经329年了，美国从1776年建国到现在也有242年的历史。

中国几千年的人治传统在今天仍然流毒深远，人治观念在相当一部分领导干部心中仍然存在。尤其是中华人民共和国成立以来长期实行计划经济体制，行政权力过度干预社会生活，官本位思想和长官意志影响深远，这也成为我们依法治国的一个重大障碍。正是因为这一原因，习近平同志在今年两会上提出，要坚决坚持法治，反对人治，这就抓住了依法治国要解决的关键性问题。坚持法治，反对人治，首先要从领导干部做起，在实践中，坚持法治，反对人治，应当注重如下几点：

首先，要使领导干部真正树立起法治思维和法律意识，不得以领导者自居，高高在上，以言代法、以权压法，甚至逐利违法、徇私枉法。必须坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，党纪国法的红线不能逾越。习近平指出：“一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。”这种现象必须改变，否则中国不可能真正建立起法治。

其次，要养成合法性思维。在判断任何行为或事件的属性时，应首先判断其是否有规则依据，从法律规则中寻找合法性判断的基准，并以法律规则作为政策设计、纠纷解决的依据。不能为了办成某件事而随意“开口子”“闯红灯”，突破法律规定。燕树棠说：“法律不是长久不变更的，惟其变更，才有改良。但是在法律未变更之前，必须遵守，必须服从。这一点是法治的真髓，法治的精神。”[58]要养成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的理念。领导作为法治建设的“关键少数”，无论是解决矛盾还是化解纠纷，都应该通过合法的手段、方式、方法解决，而不能采取法外方式解决。在实践中，如果规则确实存在滞后性，与社会发展脱节，可以依据法定的程序进行修改，但在修改之前，仍应该遵守该规则。

最后，要养成程序意识。程序也是制约权力、规范权力行使的重要方式。法治也被称为程序之治，程序正义是一种看得见的正义。坚持法治就意味着在适用实体规范时，要遵循特定的法定程序。是否存在合法有效的公正程序并按照程序办事是法治不同于人治的重要体现，“法治的程度，可以主要用国家和人民共同服从程序的状态作为标尺来衡量”[59]。尤其是在决策过程中必须严格按规则办事、按程序办事，决不能违反程序做“三拍干部”（拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人）。

回到前面的案例，本来规划的设定应当经过法定程序，即便要改变规划，也应当依据法定程序进行变动，而不能因为县委书记的一句话就可以随意改变。县委书记说道“在这里我说了算，规划说了不算”，这是典型的权大于法、以权压法的行为。坚持法治，反对人治不仅仅是一句口号，更应该深入到我们的内心，并真正落实在行为中。