有感于“投资不过山海关”

东北，曾经是我国经济发展的引擎，也是我国经济发展的重镇。20世纪80年代初期，我在读研究生的时候就受当时国务院经济法规研究中心之邀，前往东北开展法制工作的调研。我们走了东三省的很多地方。与我的家乡湖北相比，当时感觉东北的经济发展水平和人民生活水平都要高出一个档次。东北有白山黑水，沃野千里，是祖国重要的粮仓；东北森林繁茂，林木业发达，是我国社会生产和建设资料的重要来源。大庆油田和鸡西、鹤岗煤矿，都是国家当时的重要能源基地。一些重工业企业如鞍钢等，是当时国内工厂的领头羊。但当初谁知道，后来这么一片沃土居然衰落了，营商环境甚至陷入“投资不过山海关”的困境。

我最初听到“投资不过山海关”的说法，是从李克强总理的一次讲话中了解到的。但是，后来从不少商人的闲谈中也的确印证了这种说法。2018年年初，网上流传我校兼职教授、中诚信集团创始人、黑龙江亚布力阳光度假村董事长毛振华的视频，人称“毛振华视频诉冤事件”。在视频中，他为自己在亚布力的投资遭遇“喊冤”。他称自己在当地投资的23万平方米土地被非法侵占，“亚布力滑雪度假区管理委员会来了之后，是亚布力最黑暗的日子”。他说：“一个正常经营的企业，动不动就有执法机构来威胁我们，今天查这个，明天查那个，又是公安，又是什么视频检验，又是什么锅炉检查，他们没有为我们办一件事情。”此外，管委会和执法机构还存在“建设非法栈道”“威胁旅行社”“强买强卖”等行为。这段视频出来之后，迅速刷爆网络。后来，黑龙江省政府迅速组织调查组并发布调查报告，认定亚布力滑雪度假区管委会占用了阳光度假村12.6万平方米的土地，“管委会下属机构、有关人员存在对企业经营活动进行不正当干预，对企业采取行政处罚、责令整改、调查等方式，存在严重的违纪违规行为”。从调查结果来看，毛振华反映的情况大体属实。

这个例子也从一个侧面反映了我国当前营商环境建设面临的困难。良好的营商环境是至关重要的，也是促进经济平稳有序发展的前提和基础。关于营商环境，应从市场和法治两个方面来思考。

从市场的角度来说，好的营商环境必须要打破垄断、消除不正当竞争和政府摊派等问题。东北营商环境不佳，从经济层面来看，跟长期计划经济的思想残余有重大关系。许多人的观念和思维还停留在计划经济时期。不少人对民企仍持有明显的偏见。在不少地方，不是在政府部门当公务员或在国企工作，甚至被认为不是从事“正当职业”。大量应当通过市场来调节的经济活动，仍然面临来自政府的不必要管控和干预。像亚布力这个例子中，亚布力滑雪度假区管理委员会既是一个政府机构，又是一个经营者，既当运动员又当裁判员，很容易出现公权力越界和滥用的问题。

从法治的角度来看，营商环境的关键，是构建良好的法治环境。现代社会是一个法律至上的社会，社会中各个主体应当在法律的规制下行为，并在法律的规制下自由发展。世界上没有哪个国家能够在没有法治的情况下形成良好的营商环境。党的十九大报告提出，应当“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权”。这为我们构建良好的营商环境确立了行动纲领，指明了努力方向。在亚布力事件中，管委会无视合法的私人产权，强制侵夺私人的土地使用权，甚至采用“对企业经营活动进行不正当干预，对企业采取行政处罚、责令整改、调查等方式”变相强迫企业接受政府的条件，显然是滥用公权、侵害私权的行为。一个企业家却成了上访户的现实，从一个侧面反映出法治环境不佳的现状。事实上，在法治环境差的情况下，司法或许能够解决政府有关部门占用毛振华所说的公司土地的问题，但是，执法部门经常时不时地以执法为借口，频繁进行各种调查，甚至要把公司高管带走协助调查，也一样使企业的正常经营难以维系。

从根本上讲，营商环境还需要从市场和法治两个层面来加以完善。许多经济学家做了大量的实证研究，发现在全球范围内，凡是治理成果显著的国家，都离不开“市场”加“法治”这一条基本经验。甚至有实证数据显示，全世界人均GDP最高的，都是市场化和法治化程度高的国家。经济发展水平与民主选举并没有必然的联系，但与法治发达却存在正相关性。从历史的角度考察，也可以得出同样的结论。欧洲中世纪后经济大幅度增长的原因，除了市场的作用之外，更重要的是法治的力量。尤其是，政府致力于保护产权，信守契约，维护合同的效力，同时以法治为基础和保障，建立有序的金融和证券交易市场。[51]从世界范围来看，市场与法治就像是硬币的两面，缺一不可，市场是法治的基础和前提，法治是市场的保障。讨论营商环境，其实就是在讨论法治如何在推进市场有序发展中充分发挥作用。

打造营商环境需要抓好市场与法治两个环节。在离开了法治的市场中，很难开展自由、高效的交易活动。这就好比一场球赛，在没有明确的竞技规则和裁判时，很难期待其能够成为公正的竞赛，相反，这样的“比赛”，很可能最终变成一种倚强凌弱的暴力活动。现代法治是与自由市场的发展相伴而生的。一个单纯强调遵纪守法而不发挥市场主体自主性的经济形态，也不可能是一个好的法治。法治既是治国理政的基本方式，同时也是营造良好经济环境最重要的保障。习近平同志在谈到振兴东北时提出，要深入推进法治建设，着力打造全面振兴的好环境，法治化环境最能聚人聚财，最有利于发展。“投资不过山海关”的说法再次印证了法治对经济发展的重要性。

营造法治化的营商环境，关键在于必须坚持“两个毫不动摇”，在产权保护上强化对民营企业财产权的保护。首先，必须规范公权，真正把公权力关进制度的笼子中。正如有人所指出的，振兴东北必须使东北有关政府部门这只“闲不住的手”在“看得见的法律的框架”下进行调节，依法行政、依法办事。真正通过法律把权力装进制度的笼子里。[52]其次，必须要树立产权平等保护的意识。保护产权就是保护社会主义市场经济的基石，是保护生产力，保护产权的关键在于规范公权。必须要全面落实《物权法》等法律对私人财产权的保护规则，强化对公权力的制约。从实践来看，民事主体相互之间的产权纠纷是容易解决的，但一旦涉及公权对私权的侵害，民营企业的财产权遭到来自于政府的侵害，纠正起来就更为困难。毛振华在视频中所说的亚布力滑雪度假区管委会占用阳光度假村的土地等问题，其实就是公权对私权的侵害。因此，要真正给企业家“长效定心丸”，就必须从法治层面切实保护好民营企业的产权。