从奶粉限购看政府的责任[160]

香港《2013年进出口（一般）（修订）规例》规定，“除非获工业贸易署署长发出许可证，否则禁止从香港输出供36个月以下婴幼儿食用的配方粉。”“任何人若违反修订规例，即属犯罪，一经定罪，可处罚款50万元及监禁两年。”修订规例自2013年3月1日起生效，据报道，各关口严密截查离境旅客，刚过数日，已有数十人因超限带奶粉而被拘捕。[161]

香港限购奶粉，有人认为这种做法的初衷可以理解，其目的在于“打击水货客将大批奶粉从香港供应链中带走”，保护本地婴儿吃奶粉，“这是一个很正常的决定”[162]，“是没有办法的办法”[163]；也有人认为，这一举措是市场规则的一种倒退，有违自由港原则，给内地许多人带来巨大影响，甚至导致人们对域外品牌奶粉被全部阻隔的恐慌，对于向来慷慨支援香港的内地人民来说，显得很不厚道。[164]

我国《行政许可法》规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。[165]地方性法规和地方政府规章所设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。[166]《全面推进依法行政实施纲要》规定，要打破地区封锁，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。[167]香港特别行政区依照《香港特别行政区基本法》的规定实行高度自治，其社会、经济制度，行政管理方面的制度，均以基本法为依据，全国性法律不在香港特别行政区实施。[168]但是，毋庸讳言，其限制本地区商品流出的奶粉限购的做法，不符合《行政许可法》的精神，与建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求是相悖的。

“打铁还得自身硬”。与其批判香港的奶粉限购措施，倒不如深刻反思内地的乳制品行业乱象，并以此为契机，切实解决内地食品安全问题，构筑起乳制品产业的良好运作和监管机制，为内地婴幼儿提供优质、放心的配方奶粉。

据统计，来自香港的奶粉数量对内地的婴幼儿奶粉市场来说占比很低，人们大可不必因为香港奶粉限购而感到恐慌和焦虑。但是，中国的婴幼儿配方奶粉市场总额是全球第一，而中国的奶粉市场上洋奶粉成为主力。对于内地乳制品企业来说，人们对其提供的乳制品失去信心，这既是其经济利益的巨大损失，也是其社会责任严重欠缺所酿制的苦果。眼睁睁地看着如此广阔的市场被洋奶粉占领，这不能不说是中国乳制品企业的莫大悲哀！提供优质、放心乳制品，乳制品企业负有第一责任。

对于内地政府来说，面对食品安全问题，仅表示“很不好意思”是远远不够的，仅宣称“国家质检总局称奶粉合格率是99%”[169]是欠缺说服力的。要真正解决人们对国产奶粉的信心问题，除了强调并切实落实企业责任外，政府监管是其中的重要环节，政府应当切实负起监管的责任。[170]

针对人们对国产乳制品没有足够信心的现状，政府应当采取多种措施、利用多种方式，为提供优质、放心奶粉提供保障，而其前提是相关指导、引导和监管到位，确保所提供的奶粉等食品真正安全，让民众可以放心。政府应当大力宣传和普及母乳喂养的好处，同时应当深刻反思奶粉等食品生产、运输和销售过程中存在的监管问题，制定和完善相应的标准规范，切实落实过程监管，注重事前许可、事中监督检查、事后惩处和奖励机制的建构和切实运行，各相关部门须严格把关，并将监管流程和相关数据予以公开，让消费者看得清楚、买得明白、吃得放心。

《行政许可法》确立了“有限政府原则”，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都可以不设行政许可。[171]但是，从目前中国乳制品市场状况来看，没有政府的科学规制，人们对乳制品企业的自律能力已经失去信心，这种状况也会导致人们对政府失去信心。要重建人们对国产奶粉等食品的安全性乃至对政府的信心，政府规制有待进一步加强和完善，这是一个毋庸置疑的事实。而如何落实和完善政府对乳制品等食品的监管方式，切实建立起政企通力合作、提供优质放心奶粉的良好运作机制，则是理论界和实务界共同面临的重大课题。[172]

（2013年3月5日，于中国人民大学明德法学楼研究室）