城管，在理解和参与中优化[110]
针对国内首份《城管网络形象分析报告》关于“城管网络形象被妖魔化，这一形象在网民中有固化趋势”的判断，人们可以有各种不同的理解和应对。[111]从危机管理的视点出发，及时、有效、直接地消解这种“被妖魔化”的趋势，或许是当务之急。不过，要从源头上消除人们对城管的负面评价，更为重要的是建构城管权力运行的公开、透明机制，以法规范来确保其权力配置科学合理有效，让人们切实了解城管在现代城市管理中的地位和作用，促使人们为城管的优化而献计献策，并自愿且积极地参与其中，成为城管的协作者。
现实中，当一个城管事件发生时，周围的人们往往倾向于情感化地对“弱者”同情，对城管方面质疑，而网络上便会迅速出现有关城管的帖子，通过各种路径而进行点对点、点对面、面对面等多种模式的互动讨论，甚至无论帖子的内容是否真实，无论相关评论是否客观公正，皆能够迅速形成强大的意见声势。这与城管过程中某些人员违法、不当地行使权力有关，也不能否认在很大程度上是由于人们根本就没有了解或者未正确了解城管的缘故。对许多人来说，要拿出一个正确定位和准确把握城管的全面性观点，往往并非一件容易的事情。于是，城管网络舆情应对的一项重要任务，就是要让人们正确认识城管。尤其是伴随着因特网的飞速发展，城管的网络舆情应对工作越来越多，如何做到正确把握、全面认识并客观宣传城管，已成为城管网络舆情应对中不可忽视的课题。
城管是城市管理体制改革的产物
城管，是对城市综合管理部门的简称，也是对该部门相关活动的简称，其制度依据是1996年施行的《行政处罚法》[112]，旨在综合处理城市中的管理和治理问题。其背景是在各个行政部门领域区分细致化以后，城市管理中出现大量灰色区域，很多问题的责任方无法明确，导致城市管理出现大量的漏洞无人管理，“大盖帽满天飞”而又执法乏力。
最先采取的解决办法是一种简单实用的方法——联合执法，即对城市管理某方面问题进行集中治理时，将数个行政机关的部分管理力量抽调到一起，统一行动，集中查处。从初期的大规模联合、全面突击，到后期的所谓综合整治、重点整治，联合执法的重要特点是形式上的松散联合，临时性的突击整顿管理，方式上是以群众运动式为主。这种临时性和运动式的联合执法方式并没有从根本上改变城市管理领域执法权分散和职权重合交叉的状态，无法应对复杂的城市管理现状，“极易产生短期行为，导致整治——回潮——再整治——再回潮的恶性循环”。于是，城市管理行政执法体制改革必须另辟蹊径。
《行政处罚法》《行政许可法》以及《行政强制法》相继对各自领域的相对集中行使行政权作出规定，为行政执法体制改革提供了法律依据。对于相对集中行使行政权过程中的一些问题，应当用发展的眼光来看待，客观地予以评价，并不断地予以健全和完善。
正确认识城管的任务和作用
城市管理意味着诸多复杂因素的统一整合，是对诸多事务的分别处理。在城市的公共管理中，政府承担着重要的角色，城管执法是城市政府及其职能部门职责的重要体现。我们要辨证、全面地看待城管执法问题，充分认识到城市化离不开城管执法，既然离不开这种职能，就要设置相应的队伍，赋予其相应的手段；同时要充分认识到城管执法实践中存在的问题，切实地建构起对城管执法的相应规范，为客观、公正、公开而有实效地进行城管执法提供支撑。
1.维护城市环境的整洁、美观、谐调，促进可持续发展
城市的可持续发展主要包括生态、经济与社会可持续发展，这就要求正确处理好人口、资源和环境几方面的关系，并将城市的发展限制在这些关键性制约因素的允许范围内，避免由于过度发展对环境资源造成不可逆转的破坏。
城管执法需要按照城市规划展开，根据不同的地域和阶段，分别采取相应的手段。在城市规划阶段，就要考虑到本市与外地、市区与郊区以及各区之间的不同，分别设置执法标准和相应的程序；在城管执法阶段，更要强调原则和例外、制度和非制度等各种不同情形，对不同地区、不同阶段的问题作出适宜的处理。
2.维护城市运作的秩序和公共场所的行为规则
规则意识是现代文明的根基。只有尊重秩序，遵守规则，懂得在秩序框架中活动，在规则之下自由，才能够真正过上幸福的生活。城管执法的任务，就是引导、教育、示范在城市生活、工作的人们按规则行事，遵守既定的秩序，创造更为合理的秩序。进而，养成尊重秩序，崇尚规则，在秩序中追求幸福，在规则下享受自由的良好素养。
城管须在执法过程中致力于城市运作的秩序和公共场所的行为规则等的确立、宣传和普及，捍卫秩序和规则的权威，使人们充分认识到：不是执法人员在管理他们，而是规则在管理他们；不是他们被迫遵守秩序和规则，而是他们习以为常地遵循秩序和规则。
3.培育公民社会和启蒙公民意识
在城市化的进程中，无论是行政机关直接承担城管执法工作，还是将相关工作委托给相应的民间组织来承担，城管执法的一个重要任务就是培育公民社会和启蒙公民意识。这就为城管执法规定了更为重大的任务，也提出了更高的要求。在城管执法领域，伴随着公民意识的觉醒，全面展开授权和委托，建立健全城管执法的权力授予和规范制约机制，便会成为必要。
城管的过程论与参与型行政
在城市化进程中，公民社会的培育和公民意识的启蒙，更多地依赖于参与型行政实践的积累，依赖于政府、社会、市场组织、公民相互协作进行公共事务管理的过程之完善。作为现代公共管理的核心概念，“协治”（governance）即协作治理或者合作治理，是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[113]。
城管执法领域中参与型行政的发展完善，要求在城管执法过程中广泛吸收私人参与，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在城管执法中的一定程度的主体性，明确私人参与社区建设的权利，强调行政机关对特色社区建设的指导和示范等责任和义务，形成政民共同创造互动、协调、协商和对话的城管执法新局面。[114]
城管执法的观念更新和诚信服务
在经济全球化、信息技术迅猛发展的知识经济时代，为了更好地满足社会公众的多元化服务需求，政府必须能够及时对政府管理体制作出调整和改造，引进灵活的、弹性化的政府组织结构，树立服务理念，坚持诚实信义的原则，健全信赖保护机制。
信赖保护原则，所解决的是依法行政原则和法律安定原则之间的冲突问题，其目的在于保障私人的既得权，并维护法的安定性以及私人对其的确信。得到法律保护的信赖必须是具有正当性的信赖。所谓正当，是指私人对行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且对信赖基础的成立为善意且无过失；如果信赖的成立是因可归责于私人的事由所导致，则此信赖不值得保护。
城管执法的评价体系和舆论支持
要切实有效地消解“城管网络形象被妖魔化”，就应当切实地健全和完善城管执法的评价体系，对城管执法给予客观、全面而有效的舆论支持。
城市规划、建设、管理是复杂的系统科学，应建立一整套科学决策制度体系，其中的城管执法评价体系，是确保城管执法发挥其应有作用的制度支撑。
1.城管执法标准的明确化与程序化
从城管执法的角度来看，要求对城管执法组织的管理层次和管理幅度设置一定的标准，对城管执法的任务进行细化，在明确总体目标的基础上，将任务细化为具体指标，进而将其分解到各个部门，分解到每个人。此所谓“天下大事，必做于细”[115]。
为了保障城管执法系统功能的发挥，不同的执法部门必须建立合理的分工协作关系，形成以专门城管执法单位为核心的有机管理系统。在这一系统中，必须打破传统的权力条块分割之束缚，使专门城管执法单位处于领导核心的地位，其他负责城管的机构处于辅助专门城管执法单位的地位，服从并忠实履行专门城管执法单位的决议、命令和行政措施。当然，专门城管执法单位应当根据不同领域、不同阶段的执法任务，向有关领域的专门管理部门乃至该领域的企业等进行咨询、委托或者协商，制定相关领域城管执法的标准和程序规范，以形成各领域、各部门之间互相配合、互相监督，标准科学而统一的局面。
2.城管执法与行政法的效率原则
在城管执法中贯彻行政的效率原则，要求避免城管执法活动所消耗的资源与所取得的成效严重失衡的状态，要求城管执法系统中的职、权、责必须明确清晰，因为只有建立了权责明确的城管执法体制，才能保证城管执法的政令畅通和高效运转。城管行政综合执法与相对集中处罚权改革将分散在不同部门的相同、相近或者相似的职权集中在一起行使，有助于避免因职能交叉重合、职责模糊不清所引起的各部门互相推诿扯皮、办事效率低下的弊端。对这种改革进行科学评价，是建立健全城管执法评价体系的重要组成部分。
3.服务意识与服务质量的提高
城管行政综合执法改革的本来目的，在于解决长期困扰行政执法领域的利益执法、多头执法、重复处罚等突出问题，防止执法错位、执法越位和执法扰民，保护相对人的合法权益。但是，城管行政综合执法的实践并没有赢得人们全面的支持和理解。究其原因就在于将城管行政综合执法改革定位在行政处罚权的集中上面，这本身就具有突出“管制”、偏离现代行政法的服务与合作精神之嫌。简言之，建立和完善城管执法的评价体系，应当注重服务意识和服务质量的提高。
城管执法的着眼点不在于“罚”，而在于维护社会秩序和规则，建设和谐社会和宜居城市。对于城管执法部门和城管执法人员来说，必须彻底摈弃以“管制”为本位的传统执法观念，树立以“服务为本”的新的执法意识。
4.合法性和正当性的评价
相对集中行政处罚权改革的法律依据来自于《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条。无论是哪一条，都只是为改变行政执法领域存在的多头执法、职责交叉重复等问题的权宜之计。要有效地克服当前行政综合执法改革的诸种弊端，彻底解决城管执法乃至整个行政执法体制的痼疾，就必须将行政执法体制改革纳入法制的轨道，建立健全相应的行政组织法规范，通过对城管执法任务的明确化，使相应的判定标准和程序规范得以完善。
城管执法领域的行政组织法规范的完善，涉及城市政府及其职能部门在城市公共管理方面科学、合理地界定各自的职能，要求在正确定位的前提下进行有关执法机构设置、职能划分和配置，使得城管执法权力的界定、划分、衔接、运用以及效能的发挥等方面形成科学的体系与制度。
对问题的真正了解和透彻分析，是解决问题的起点。
既然我们要将自己的城市建成一个美好城市，要将城市建成享受人生的乐土，而城管在其中发挥着重要的作用，那么，就应当让人们了解城市、理解城管，并参与到城管的过程中来。了解是理解的基础，了解和理解是作出正确判断的前提，而参与则是形成理解甚至互动，促使城管不断得以优化的路径支撑。
城管需要舆情支持，但是，不应简单地强调加强网络舆情管理，靠“管、卡、压”来树立所谓城管良好网络形象，而应当从制度上保障广大人民群众的知情权、参与权和监督权，重视公民参与，推进公民通过网络切实参与政治、行政的实践，培育公民社会和公民意识，使社会和谐成为每个公民的自觉追求，从而推动城管“软实力”提升，创设良好的发展环境。
城管的违规、违法执法和暴力执法严重损害了国家权威和城管执法人员的形象，仅靠事后网络舆情应对，远远无法消解人们对城管的负面评价。城管网络舆情应对须建立在城管自身的优化之上，而城管的优化须以市民的理解和参与为依托。简而言之，要提升城管的网络形象，就应当坚持参与型行政理念，倡导城管过程中的市民参与，将城管行政执法体制改革与创建服务型政府有机结合起来。
（2013年3月25日，于中国人民大学明德法学楼研究室）