1.1.2 改革开放以来中国医疗保险制度改革回顾
（一）城镇职工基本医疗保险
计划经济时期，我国实施的是劳保医疗和公费医疗，劳保医疗主要是解决企业单位的职工工伤、疾病方面的保障问题，并为职工家属提供部分补助；公费医疗是一项为国家工作人员提供低费或免费医疗服务的保障制度，1952年公费医疗制度正式实施。但是劳保医疗和公费医疗都存在资金不足、资源浪费、缺乏合理的费用约束机制等问题。
改革开放后，我国开始对劳保医疗和公费医疗进行改革。1988年卫生部牵头的多部门成立国家医疗制度改革研讨小组，并起草了《职工医疗保险制度改革设想（草案）》，1989年在辽宁丹东、吉林四平、湖北黄石和湖南株洲四个市进行医疗保险制度改革试点，重点是控制医疗费用。1992年劳动部发出《关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见的通知》（劳险字〔1992〕25号），按照“以支定筹、略有结余”的原则筹集和使用基金；1993年党的十四届三中全会提出城镇职工医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的办法；1994年国家体改委、财政部、劳动部等发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，对试点的内容、政策等提出相关要求，经国务院批准，江苏镇江和江西九江开始医疗保险改革试点，12月“两江”方案正式实施；1994年至1998年间试点又扩展到更多的地区，在试点的基础上，1998年年底国务院发出《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），提出了建立城镇职工基本医疗保险制度的原则、覆盖范围、缴费办法、健全基金监管、加强医疗服务管理等。2003年原劳动与社会保障部颁布了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发〔2003〕10号），将灵活就业的人员也纳入到城镇职工基本医疗保险的范畴。
（二）城镇居民基本医疗保险
由于城镇职工基本医疗保险只是针对有单位的职工，那些非就业人口则被排斥在外，为了解决这部分人的基本医疗保险问题，2006年十六届六中全会提出“完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险”，2007年国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号），试点的目标是：2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。这一政策的制定和实施标志着我国建立起覆盖城乡全体居民的医疗保险体系。2010年和2011年人社部相继发布了《关于做好城镇居民基本医疗保险工作的通知》，进一步对城镇居民基本医疗保险工作的实施做出具体规定。2012年国家发展改革委、卫生部、财政部、人社部、民政部和保监会发布了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障，是基本医疗保障制度的拓展和延伸。
（三）农村合作医疗保险
农村合作医疗建立较早，但初期的合作医疗只是自主自愿、互助合作的形式，中华人民共和国成立初期，随着农业合作化的发展，农村合作医疗制度才得到肯定和发展，1968年毛主席批示湖北长阳乐园公社合作医疗“解决了农民群众看不起病、吃不起药的困难”，号召全国学习这一做法，由此农村合作医疗达到高潮。[5]70年代随着家庭联产承包责任制的实行，以集体经济为依托的合作医疗也开始衰落，直到90年代才重新认识到农村医疗保险的重要性。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要发展和完善农村合作医疗制度；1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国27个省14个县（市）开展“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作；1997年国务院批转卫生部等部门《关于发展和完善农村合作医疗若干意见的通知》，坚持“民办公助、自愿量力、因地制宜”的原则举办农村合作医疗。[6]
进入21世纪，农村“看病难、看病贵”的问题日益凸显，农村医疗卫生工作却还存在各种问题，制度建设不完善、资金投入不足、基础设施落后、卫生人才匮乏等。2002年《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，逐步建立新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题；2003年卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》获批，对新型农村合作医疗参保、筹资、管理、实施等方面做了具体安排，2003年浙江、湖北、云南和吉林开始新农合试点；2004年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，对试点的具体工作做出安排，随后试点不断推广开来；2006年卫生部等《关于加快推进新农合医疗试点工作的通知》，在已有的试点基础上对新农合工作的进一步开展提出具体要求。新农合制度的建立对农村居民医疗卫生服务的发展带来重要影响。
补充医疗保险是基本医疗保险制度以外的医疗保险形式，主要包括以下几种：
（一）职工大额医疗费用补助
职工大额医疗费用补助是指各医疗保险统筹地区在已建立基本医疗保险制度的基础上，强制性地要求基本医疗保险所覆盖的人群参加的一种补充性医疗保险项目。[7]职工大额医疗费用补助主要针对除公务员以外的城镇职工医疗保险参保者，参加大额医疗费用补助的前提是已经参加了基本医疗保险制度，医疗费用的资金来源于单位缴纳或单位和个人共同缴纳，而且基金采取单独管理的方式，不与基本医疗保险相混淆，基金的运营可以通过社会保险部门管理，也可以委托商业保险公司管理。目前，国家没有出台明确的关于职工大额医疗费用补助的政策文件，但是许多地区都建立自己的制度，如《吉林省省直单位职工大额医疗费用补充保险和补助办法（试行）》（吉政办发〔2001〕55号）、《陕西省城镇职工大额医疗补助暂行办法》（陕劳社发〔2001〕308号）、《山西省城镇职工大额医疗费用补助暂行办法》（晋政办发〔2002〕25号）等。
（二）企业补充医疗补助
企业补充医疗补助是指用人单位根据自身的经济状况，采取自愿的原则筹集资金、独立运营，为职工基本医疗保险以外的医疗费用提供补助。1998年国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》提出，“为了不降低一些特定行业职工现有的医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险，企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本”。2002年财政部、劳动保障部发出《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》（财社〔2002〕18号），对企业补充医疗保险的相关问题做了进一步规定。企业补充医疗保险制度的建立对职工医疗保障水平的提升有重要意义。
（三）公务员医疗补助
公务员医疗补助政策是在基本医疗保险制度基础上专门针对国家公务员的一项补充性医疗保险项目，其目的是保障公务员队伍的稳定、廉洁，保证政府高效运行。1998年国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》提出，“国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受医疗补助政策”。2000年《关于实行国家公务员医疗补助意见的通知》（国办发〔2000〕37号）对医疗补助的办法、范围、经费来源与使用等方面做出具体规定。
（四）商业健康保险
在商业健康保险自身发展的同时，国家和社会也越来越认识到商业保险是社会保障的重要补充，并积极提倡社会保障与商业保险的合作与互补。1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要建立多层次的社会保障体系，发展商业性保险业，作为社会保险的补充。1994年《关于职工医疗制度改革的试点意见》中提出，发展职工医疗互助基金和商业性的医疗保险，作为社会医疗保险的补充，以满足国家规定的基本医疗保障之外的医疗需求。2006年国务院《关于保险业改革发展的若干意见》提出，加快保险业改革发展，鼓励和引导人民群众参加商业养老、健康等保险，大力推动健康保险发展，支持相关保险机构投资医疗机构。2009年《关于深化医药卫生体制改革的意见》鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，简化理赔手续，方便群众，满足多样化的健康需求；鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。
（五）职工互助医疗保险
职工互助医疗保险以职工自筹资金为主、性质补助和工会资助为辅，通常通过职工互助会进行管理。从保障内容看，职工互助保险主要是职工及家庭成员患大病、重病时，享受基本医疗保险待遇后个人负担的医疗费用仍然很高，通过互助保险金给予一定的资助，减轻病人的经济负担。[8]我国的职工互助医疗保险是职工自愿参加的，国家尚没有统一的制度安排，但其发挥了重要的补充作用。