1.2.2 当前中国社会保障制度存在的问题
（一）养老金制度双轨运行，成为当前社会保障领域最大的不公
目前，中国养老金制度双轨运行，即企业职工实行由企业和职工本人按照工资的一定比例缴费的“缴费型”社会养老保险制度；机关和事业单位职工不用缴费就可以领取到退休金，其退休金则依据退休前的工资、职务、职称、工龄等因素由国家财政统一发放。养老金的双轨制，造成企业职工基本养老金与机关事业单位退休金之间待遇差距悬殊。从养老金替代率上来看，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）设定的企业职工基本养老保险目标替代率为59.2%[43]，而目前实际替代率却远远低于目标替代率，表1-32显示，2005—2013年间，企业职工基本养老金实际平均替代率在42%—47%之间，其中，2013年为43.37%。而机关事业单位工作人员，养老金替代率却高达80%—90%[44]。不缴养老保险费的比缴养老保险费的领取的养老金还要多，这种双轨制的制度设计成为当前社会保障领域中最大的不公平，广为社会所诟病，影响社会的和谐稳定。
表1-32 2005—2013年中国企业职工基本养老保险实际平均替代率
（二）职保历史债务沉重，个人账户空账运行
为了应对人口老龄化高峰期到来时养老基金的支付危机，20世纪90年代，中国城镇职工基本养老保险逐步从“现收现付制”转变为现行的“统账结合”模式。现收现付模式存在隐性债务，即向制度覆盖职工做出的养老金受益承诺。实施统账结合模式后，本该承担兑现养老金承诺的下一代要积累自己的个人账户，不应该再对这笔旧体制下形成的债务负责。所以，隐性债务显性化，转制成本产生。所谓转制成本，是指养老金制度从现收现付制向统账结合模式转轨后，隐性债务显性化的成本。据世界银行以国发〔1997〕26号文件为标准进行的测算，2001—2075年中国基本养老保险隐性债务和转制成本分别为13.56万亿元和9.15万亿元；另据武汉大学刘昌平教授以国发〔2005〕38号文件为标准进行的测算，2006—2050年中国基本养老保险的隐性债务和转制成本分别为20万亿元和8万亿元。
养老保险转制是导致“中人”个人账户空账运行的主要原因；此外，社会统筹基金与个人账户基金混账管理也是导致个人账户空账运行的原因，即随着中国老龄化的日趋加重，在社会统筹基金收不抵支且财政又不能完全承担的情况下，政府只好挪用个人账户基金，进而导致个人账户空账运行。中国从2001开始做实个人账户试点，2013年年末13个做实个人账户的试点省份共积累个人账户基金4254亿元，但个人账户的空账规模依旧巨大。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》的数据，2012年中国城镇职工基本养老保险个人账户空账规模达到2.22万亿元。
（三）职保养老金连年上调，统筹基金压力增大
2005—2014年间，企业退休人员基本养老金实现了“十连调”，养老金的连年上调带来了一系列的问题。第一，出现了早退休、早调待、少缴费的职工，其养老金水平反而高于晚退休、晚调待、多缴费的职工的现象，这背离养老保险制度设计的初衷，与职工基本养老保险“多缴多得”的缴费激励机制相矛盾，它将打击职工长缴、多缴的积极性，不利于制度的可持续发展。第二，养老金的连年上调导致部分地区社会统筹基金收不抵支，财政补贴负担沉重，给制度的可持续性带来挑战。第三，养老金的连年上调具有一定的随意性和被动性，随意性体现在调整时机和调整幅度带有一定的主观随意性，没有任何依据，给人一种“心里不踏实”的感觉；“被动性”体现在由于上一届政府连年上调养老金，本届政府为了维护自身形象和稳定民心不得不被动地继续上调养老金。
（四）未出台基本养老保险基金投资运营办法，基金存在贬值风险
随着城镇职工基本养老保险个人账户的逐步做实和城乡居民社会养老保险的全覆盖，基本养老保险基金将越积越多。截至2013年年末，城镇职工基本养老保险基金累计结存28，269亿元，城乡居民社会养老保险基金累计结存3006亿元。当前，国家尚未出台基本养老保险基金投资运营办法，基本养老保险基金的投资方式主要是存银行（中国大多数省份存的是协议存款或定期存款，少数省份存的活期存款），少量的用于购买国债。在当前通货膨胀的大环境下，存银行、买国债很难跑赢CPI，如何实现基本养老保险基金的保值增值，将会是面临的一大挑战。
（五）养老保险统筹层次较低，不利于基金安全和分散风险
目前，企业职工基本养老保险已基本实现了省级统筹。在养老基金省级统筹的背景下，部分地区社会统筹基金结存过多，缴费比例下调（如职工基本养老保险企业缴费比例，浙江省为14%，广东省为13%—15%），征缴力度放缓，养老金待遇随意增加；另一部分地区社会统筹基金缺口较大，难以自求平衡，在当前高费率的情况下，每年仍然需要中央和地方财政大量的补贴。如果这种状况长期持续下去，就会出现两极化现象：一方面部分地区基金大量结存沉淀，另一方面部分地区基金严重不足，进而出现严重的苦乐不均，违背了基金互助共济的保险规律，降低了基金的使用效率。另外，目前大部分地区城乡居民基本养老保险实行的是县级管理和县级统筹，基金过于分散，不利于基金安全，亟须提高管理和统筹层次。
（六）职工基本养老保险缴费率过高，企业负担不堪重负
目前，社会保险的综合缴费率超过了40%，而养老保险的缴费率为最高，其中企业职工的缴费率为28%（企业为20%，个人为8%），个体工商户和灵活就业人员的缴费率为20%。许多企业尤其是中小微企业以及个体工商户、灵活就业人员、农民工普遍反映养老保险负担过重，难以承受。养老保险费率偏高，一方面造成企业人工成本上升，影响企业的市场竞争力和生存能力，造成企业利润减少，另一方面也加剧了企业瞒报缴费基数、虚报缴费人数等逃费现象。
（七）经办服务能力不足
当前，中国社会保险经办服务体系主要存在以下问题：第一，人手紧张，社保经办机构人均负荷比高。随着服务对象的扩大，经办人员人手紧张的问题较突出。截至2012年年底，工作人员负荷比为1:9000—1:10，000人次，广州、深圳、武汉等部分中心城市经办人员负荷比约为1:20，000—1:30，000人次，服务水平难以保障。[45]第二，经费保障不足，基础设施不够健全。第三，社保经办机构名称不统一，机构亟须整合。第四，信息化建设滞后，没有建立起全国统一的、联网的社会保障管理信息系统。第五，农村的社会保险服务能力尤为不足。在事业单位事务办理下沉、财权上收的原则下，新农保的服务半径大，主要业务办理集中在县、乡、村，其中全国20%的县没有农保经办机构，30%的乡镇没有工作平台，绝大多数的乡镇（村）没有搭建信息网络，2000多个乡镇没有银行网点，新农保的基金收支仍主要依靠手工，且人员不够稳定，这直接影响了政策的落实和管理服务质量的提升。[46]
（一）城乡基本医疗保险的问题
基本医疗保险制度发展过程中也还存在各种值得关注的问题。第一，“三险”分离、制度不统一。我国的基本医疗保险制度是在不断地试点探索中建立起来，渐进式的发展很大程度上是社会经济发展现状所决定的，但是，“三险分离”的制度发展带来了很多弊端。一方面，由于缴费、申报、报销的要求不同，三险之间的衔接比较困难，限制了人口流动。如农村居民参加新型农村合作医疗保险，到城市去打工，患病时异地就医很难得到报销，尤其是城市化进程中大量的农民工被排斥在保险之外，即使现在由针对农民工的医疗保险制度，由于统筹层次低，很多农民工都不愿意参保。“三险”待遇不同也形成了由于身份不同带来的不公平。另一方面，制度分割、管理部门也不相同，导致的重复参保问题严重。新农合由卫生部门管理，城镇居民医疗保险由劳动和社会保障部门管理，管理方式和信息不统一，对参保人员的状况掌握不清晰，形成大量重复参保群体。据天津、成都、厦门、泰州等地整合医疗保险管理系统后，通过信息系统对比发现，分别有45万、27万、8万、20万人口重复参保；南京市栖霞区11万城镇居民医疗保险参保人口中，有4万人同时参加了新农合。[47]
第二，保险资金缺乏。医疗保障水平的高低关键在于筹资水平，目前基本医疗保险制度的筹资机制仍不完善。城镇职工基本医疗保险基金主要依赖政府、企业和个人，资金来源相对稳定，而城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的基金主要来源于个人缴费和各级财政补贴，对于经济发展落后的地区来说，要靠地方财政补贴非常困难，农民本身的收入不高，资金来源渠道单一，无法满足参保者的医疗需求。同时，医疗保险基金投资运营不合理造成基金收益率低。长期以来，我国医疗保险基金的运营比较保守，几乎是以存入银行或购买国债为主，这种方式很大限度地保障了资金安全，但却忽视了收益率，而且由于通货膨胀等因素的影响，基金用于存款也很难保值增值。医疗保险缴费困难、运营不足，然而随着人口老龄化、环境因素和疾病谱的变化，人们的健康风险却大大提高，医疗费用上涨速度加快，很多地方出现医疗保险基金不够用甚至亏损的情况。
第三，医疗保险水平仍然较低。医疗保险水平的高低关系着是否能够缓解“看病难、看病贵”问题，尽管基本医疗保险的报销比例和范围有很大提升，但保险水平仍然较低。目前普遍认同的医疗保险水平是指一国（地区）在一定时间内医疗保险支出总额占该国（地区）国内生产总值的比重。如表1-33所示，2008—2012年我国国内生产总值和政府医疗保障支出都呈递增趋势，医疗保障支出占GDP的比重也在增加，但是到2012年占比为0.746%，不到1%。如表1-34所示，2008—2012年医院门诊病人次均医药费和医院住院病人人均医药费也在不断增加，考虑到患病率提高的因素，门诊病人人次和住院病人数量都在增加，而且其他医疗机构医疗费用也在增加，政府医疗保障支出的增长跟不上医药费用的增长，医疗保障水平有待提升。而且，有学者建立了新型农村合作医疗保险水平的测量模型，并运用该模型对当前新型农村合作医疗保障水平进行测定，测定的结果表明，我国当前的保障水平低于应有的保障水平。[48]
表1-33 政府医疗保障支出与国内生产总值比较
表1-34 医院门诊病人和医院住院病人医药费
第四，监管机制不健全。加强医疗保险监管的原因在于医疗市场与普通的消费市场有很大区别，一是在医疗市场上供给决定权和消费决定权都掌握在医生手中，消费什么、消费多少都是医生说了算；二是医疗保险作为第三方支付方式，很容易受到“医患合谋”的威胁，“骗保”行为时有发生；三是医疗保险作为一项公共服务政策为人们带来了福利，但由于人的自利性，共同责任和维护公共服务政策的意识比较淡薄。[49]正是由于上述原因，医疗保险政策实施、基金管理、待遇支付等方面出现多种违规行为。随着制度的不断建立和完善，医疗保险的覆盖人群数量和定点医疗机构的数量都在增加，意味着医疗保险管理的范围扩大，医疗保险基金面临的安全威胁也越大，但是，目前的医保监管缺乏统一的法律规范，对医疗保险违规行为缺乏清晰的界定，在监管和查处过程中无据可循，给监管工作带来很大的困难。[50]而且，由于医疗保险监管机构的设置不合理、岗位职责不明确、监管人员工作不到位等原因，医疗保险的参保、报销、基金使用和待遇给付等过程都存在一定漏洞。
（二）补充医疗保险的问题
补充医疗保险发展中还存在以下问题：
（1）补充医疗保险与基本医疗保险之间的衔接不顺畅。我国的医疗保险体系发展中已经明确了基本医疗保险和补充医疗保险的关系，即二者都是医疗保障体系的重要组成部分，大额医疗费用补助、职工互助医疗保险、商业健康保险等是对基本医疗保险的重要补充。但是，在实践中补充医疗保险与基本医疗保险的衔接不够顺畅，补充医疗保险有相当一部分是保障超出基本医疗保险保障基金支付限额外的支出，并且设有最高支付限额，这种做法只是扩大了基本医疗保险的保障金额，而没有对基本医疗保险之外的风险进行保障。[51]同时，由于基本医疗保险和补充医疗保险是不同性质的险种，有不同的管理主体、运营机制、待遇水平和支付方式，在实施中多是分开操作、独立运行，很容易造成保障不足或保障过度的情况。
（2）补充医疗保险基金风险较大。补充医疗保险尤其是商业健康保险的基金风险较大。首先，基本医疗保险的运行对商业健康保险的发展产生了一定的挤占，基本医疗保险政策的调整也容易造成商业健康保险的不稳定；其次，补充医疗保险容易受到道德风险的威胁，例如，一些投保人知道自己在基本医疗保险报销范围以外还能获得补充保险的补助，自己不需要支付医疗费用或只需要支付少量费用时，有可能要求医院给予更高价、更详细而又是不必要的检查和诊疗，造成资源浪费和成本增加；最后，由于补充医疗保险存在很大的自主性，投保人可以根据自身的健康状况和健康风险发生的可能性来选择是否投保，这样很容易出现逆向选择，即健康状况越差、健康风险越大的人越愿意参保，健康状况好的人不愿参保。
（3）补充医疗保险保障对象有限。从补充医疗保险对象来看，大额医疗费用补助、职工互助医疗保险和企业补充医疗补助几乎都是针对城镇职工，公务员医疗补助针对公务员，商业健康保险是针对有参保能力的人员，也就是说，现有的补充医疗保险多数是针对有一定经济承受能力的人员，而他们面对医疗风险时的应对能力更强，那些没有在补充医疗保险范围内的人员却是健康风险承受能力较低的人员，除了基本医疗保险意外没有其他保险制度为他们分担风险。因此，目前的补充医疗保险险种设计包含的对象有限，无法满足更多成员的需求。另一方面，我国的经济发展水平不平衡，补充医疗保险的发展也存在不平衡的问题，经济发展水平高的地区补充医疗保险发展相对较好，参保的人员更多，经济发展相对落后的地区则保险发展比较缓慢，覆盖的人群也较少。
（三）医疗救助制度的问题
我国医疗救助的发展也还存在一些急需解决的问题。第一，医疗救助制度尚不完善。（1）城乡二元分割带来的差异明显。长期以来我国在制定各项政策时常常将城市和农村分开，除了少数发达地区能够形成统一的制度外，其他地区几乎都形成两种不同的政策，这与我国城乡二元经济状况有直接关系，但是，这种二元结构也带来了制度不平等、待遇差异明显。我国的医疗救助制度先在农村建立起来，但到目前为止救助水平仍然比较低，城市医疗救助制度建立稍晚，但发展迅速。同样是针对困难群体的医疗救助制度，不是因为疾病的严重程度和经济的困难程度的不同而获得的救助不同，而是因为一个是城市户籍、另一个是农村户籍，明显形成了不公平。（2）医疗救助制度与其他相关制度衔接不到位。医疗救助制度既是社会救助的重要组成部分，也是医疗保障体系的重要一层，在政策实施中存在衔接不到位的问题。一方面，医疗救助对象参照社会救助的对象，即以五保户与低保户为主要对象，这种方式很容易将一些无力支付医药费但又不在政策规定范围内的边缘群体排斥在外，使其既不能获得社会救助中的其他救助，也不能获得医疗救助。另一方面，医疗救助资金中很大一部分是用于资助经济困难者参加基本医疗保险，分割了直接救助困难群体的资金，很大一部分需要直接救助的人员得不到救助；同时，2012年大病医疗救助制度的建立使救助的程序和结算办法更加复杂，针对困难群体的救助要参照基本医疗保险、医疗救助和大病救助三种政策，救助的效率降低。（3）医疗救助制度的管理不顺畅。管理不科学主要表现在职责不明、体制不顺，在实施过程中涉及多个部门和公共服务领域，在救助对象的认定、救助标准的制定和救助实施过程中，需要民政、财政、卫生、社会保障等不同职能部门之间的协调，难度大、成本高。[52]目前，针对医疗救助方面的法律法规上不健全，一些地方性的救助政策不具备权威性，在制度运行中没有强制性的约束力，而且对救助的过程、资金的流向缺乏严格的监督机制，存在救助资金滥用和骗取救助金的现象。
第二，医疗救助资金方面存在以下几个问题：（1）医疗救助资金的筹集渠道单一。医疗救助资金的筹集主要以中央、地方财政为主，红十字会及其他各种社会慈善组织捐助为辅，财政拨款数额相对于庞大的救助群体显得微薄，且社会捐助尚未发挥作用。[53]同时由于全国各地社会经济水平存在巨大差异和救助的不确定性，无法通过详细的预算来制定一个全国统一的筹资标准，仅仅根据财政能力的大小给予资金补贴，难以制定长效可持续的基金筹集机制。[54]而且，近些年来，虽然如图1-8所示城乡医疗救助财政投入逐年增加，但其增长率却大幅下降，有限的资金投入无法满足困难群体的需求。（2）医疗救助资金使用不合理。在资金有限的情况下，如何将资金用到最需要的地方显得尤为重要。一方面，由于管理不严造成骗取救助金的现象挤占了那些急需救助的群体的机会，形成资金浪费；另一方面，总体看医疗救助资金短缺，但到具体实施中资金结余较多，形成资金绝对不足和相对过剩的矛盾。其原因主要有：一是符合标准的人口由于对政策不了解未申请救助，二是一些需要救助的人口因为救助门槛太高而被排除在外，三是医疗救助主管部门使用资金时抱着宁愿多结余也不敢多用的心态。[55]
图1-8 2006—2012年城乡各级财政医疗救助支出增长率（%）
第三，医疗救助范围和水平有待提升。（1）救助对象覆盖面较窄。2002年明确规定农村医疗救助对象是农村五保户、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的贫困农民；2005年城市医疗救助对象主要是最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。除了政策规定的对象外，城乡边缘群体因病致贫、因病返贫的现象也非常普遍，由于他们不符合五保、低保的救助标准，也就不能获得任何其他方面的救助。而且，由于疾病的不确定性、不可预测性和救助制度的限制，患一场大病就有可能使一个小康家庭陷入贫困，一些致残的患者更会给整个家庭带来重创。（2）救助水平偏低。医疗救助制度按照医疗保险的做法设置救助的起付线和封顶线，只有在起付线以上和封顶线以下的人口才能获得救助，目前救助起付线门槛较高、封顶线过低，由于经济社会发展水平存在差异，医疗救助水平也存在很大差异，尤其是经济困难地区的医疗救助常常也不能满足患者的需求。根据数据统计2012年住院病人人均医药费6980.4元，而同年城市和农村人均医疗救助金额分别为858.6元和721.7元[56]，即使除去基本医疗保险报销的部分后，给予的补助仍然不足。
（一）当前中国失业保险制度存在的问题
1.保障对象有限、覆盖范围较窄
从我国失业保险发展情况来看，制度覆盖范围较窄是一直存在的问题。20世纪80年代失业保险制度建立初期，对象只包括“宣告破产的企业的职工，濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工，企业终止、解除劳动合同的工人，以及企业辞退的职工”四类人员。1993年4月颁布的《国有企业职工待业保险规定》将当时失业保险的人群扩大到七种九类人员，将停车整顿企业被精简的职工等企业下岗职工纳入被保障对象，但保障对象仍只是针对当时国有企业改革涌现出的大量下岗待业人员。1999年1月《失业保险条例》将保障对象扩大到城镇非国有企业和事业单位，提出“国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业”都应参加失业保险。事实上，失业保险的参保主体仍是国有企业及少部分事业单位，大量城镇非国有企业职工、农村剩余劳动力都没有被纳入制度覆盖范围，此外，还有大规模灵活就业者、临时务工人员等都没有纳入失业保险范围。相对于基本实现了“人群全覆盖”的社会基本养老保险、社会基本医疗保险来说，属于社会保险五大险种中参保率较低的险种。
2.制度覆盖率偏低
由表1-11可见，自2000年以来，我国失业保险制度的参保人数虽然整体呈现递增趋势，但就参保人数的变动趋势来看，2000年以来失业保险的参保人数增长趋势非常缓慢，个别年份比如2002年年末参保人数还出现了递减的情况。从增长幅度来看，2013年年末参保人数为16，416.8万人，仅仅是2000年年末参保人数10，486.4万人的1.58倍，相对于这一时期我国社会保障其他险种迅速发展的态势而言，这一比例并不高。从失业保险覆盖率来看，2000—2013年期间一直在40%左右徘徊，呈现出忽高忽低的不稳定发展态势。
3.享受待遇人数有限
由表1-11可见，从失业保险金的享受人数来看，年末领取失业保险金的人数呈现不规则波动态势，其中只有2001—2004年领取保险金人数有较大幅度增加，自2005年以来的其余年份基本呈现逐年降低的走势。2013年年末领取失业保险金的人数比2000年年末领取失业保险金的人数只多了7万人。探究原因，抛却国内经济周期走势的因素之外，现行《失业保险条例》中对失业保险金领取条件的严格规定或许在一定程度上限制了参保对象失业保险金的及时认领。
4.保障水平有限
由表1-12可见，从保障水平来看，自2000年以来，全年发放失业保险金的总额度基本呈现递增趋势，但人均失业保险金的增长幅度不够明显。其中，2000年以来人均月失业保险金的平均增长比例不到1.2%。从失业保险金替代率来看更有说服力，2000年为18.3%，2005年下降到10.7%，2013年下降到9.5%，年平均下降11.62%。这说明我国失业保险制度的保障水平非常有限，难以解决失业人口及其家庭的基本生活保障。
（二）当前中国工伤保险制度存在的问题
1.工伤保险制度和人群都没有实现全覆盖
第一，工伤保险尚未实现制度全覆盖。根据《工伤保险条例》，工伤保险的参保对象为“境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户及其职工”，“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定”。从以上规定可以看到：首先，当前的工伤保险制度没有把无雇工的个体工商户、灵活就业人员（自雇劳动者）纳入覆盖范围，这与中共十八大提出的“社会保障全民覆盖”的目标相违背；其次，公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员没有纳入工伤保险统筹管理，而是其工伤具体办法另行规定、搞特殊，这会陷入类似于养老保险“双轨制”的困局，在养老保险双轨制并轨的大背景下，不宜再将工伤保险搞成“双轨制”。第二，工伤保险离人群全覆盖的目标还有很大的差距。截至2013年年末，工伤保险参保人数为19，917万人，城镇就业人员38，240万人[57]，工伤保险参保人数占当年城镇就业人员的比重为52.08%，也就是说，工伤保险距离“人群全覆盖”的目标还有很长的路要走。
2.工伤保险的立法层次低
当前工伤保险领域的法律依据主要有《社会保险法》《工伤保险条例》以及人社部门发布的部门规章。《社会保险法》第四章对工伤保险做出了规定，但《社会保险法》基本都是原则性和授权性的条款，过于笼统，操作性不强；《工伤保险条例》只是国务院的行政法规，法律层次较低、约束能力较弱，导致条例虽对某些方面做出了具体的规定，但在现实中却难以落实；人社部门发布的部门规章，法律层次更低，约束力更弱。由于在工伤认定、劳动能力鉴定等环节很容易产生劳动争议和行政争议，因此，工伤保险对立法要求比较高。不难看出，工伤保险是当前社会保险各险种中法规最完备的，在此基础上制定《工伤保险法》，不仅有利于推动工伤保险的进一步发展，还可以带动中国社会保险立法全局，从根本上推进中国社会保险的法制化进程。
3.工伤认定和工伤视同的情形不尽完善
目前《工伤保险条例》规定了七种应当认定为工伤的情形、三种视同工伤的情形、三种不得认定为工伤的情形。首先，这种把工伤认定标准进行简单罗列的立法方式，可能不能穷尽所有的情形，毕竟人类思维和认识都具时代的局限性，无法穷尽一切工伤认定标准，随着新一轮经济革命到来，工业更加细化，出现了许多新的职业种类，就会带来新的职业性伤害。其次，部分认定或视同工伤的条款不尽合理。如《工伤保险条例》第15条第一款规定，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”可视同工伤，该情形在学理上称为“过劳死”。现代科学告诉我们，过度劳累是一个足以致命的危险。据美国一项调查显示，在30—50岁的英年早逝者中，95.7%的人是死于过度疲劳或由于过度疲劳引起的致命疾病，“过劳死”成了劳动者英年早逝的主要原因。日本等工业发达国家都将“过劳死”纳入工伤保险范围，中国《工伤保险条例》也采纳了这一做法。但是中国将“过劳死”限于工作时间和工作场所的规定则显得过于苛刻，也不符合工伤认定的基本原则。再如，《工伤保险条例》第18条的规定，工伤认定的前提是“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）”，但由于学界对退休返聘人员与用人单位之间是否存在劳动关系（包括事实劳动关系）还存在争议，导致退休返聘人员因工负伤能否被认定为工伤存在不小的争议，亟须在工伤保险立法中加以明确。
4.工伤保险责任与第三人侵权责任的竞合[58]问题
由于第三人的原因而发生了工伤事故，需要协调工伤保险制度与民事赔偿制度，以最大限度保障劳动者的利益并体现出权益的平衡。那么，第三人侵权造成工伤，受害人能否主张工伤和侵权双重赔偿？2004年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第12条规定：“因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害，赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的，人民法院应予支持。”该法律解释没有明确指出可获得双份赔偿，但明确提出向侵权第三人索赔应予处理。2006年《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》中规定，“因第三人造成工伤的职工或其近亲属，从第三人处获得民事赔偿后，可以按照《工伤保险条例》的规定，向工伤保险机构申请工伤保险待遇补偿”，但该答复不是正式的司法解释。对于此问题，学界和实务界有四种观点：一是替代模式，即用工伤保险待遇取代第三人侵权赔偿[59]；二是补充模式，即发生工伤后，受到第三人侵权的工伤职工可同时主张侵权行为损害赔偿和工伤保险给付，但其最终所获得的赔偿或补偿，以实际损失为限，不得超过其实际遭受的损害[60]；三是兼得模式，即因第三人侵害工伤可以得到双份赔偿[61]；四是选择模式，即只能选择工伤补偿或第三人侵权赔偿中的一种[62]。
由于各方观点分歧较大，《社会保险法》和修订后的《工伤保险条例》中也均未明确该问题[63]，这使得这类案件的处理较易引起争议。
5.工伤保险基金缺乏合理科学的管理模式和收支结构
稳定的工伤保险基金不仅能够保障劳动者及其供养亲属的基本权利，还能分担发生工伤事故的企业的负担，使之不至于因过多的赔付而陷入困境。但从现状来看，目前我国工伤保险基金的运营管理不够科学合理。随着经济的发展，工伤保险基金的收入和支出数额逐年增长，虽然支出占收入的比重有所上升（2013年为78.4%），但每年工伤保险基金都有大量结余（2013年工伤保险基金结余996亿元），这与工伤保险基金“以支定收、收支平衡的原则”相违背。导致此问题的主要原因有：第一，中国工伤保险待遇水平整体偏低；第二，中国工伤保险长期以来“重补偿、轻预防、轻康复”，工伤预防、工伤康复的推进缓慢；第三，没有建立起与工伤风险相对应的科学的费率机制，费率档次少而粗，且缺乏精算；第四，权利义务不对等，影响了工伤事故发生率低的企业参保的积极性。
6.工伤预防和工伤康复的推进还比较缓慢
为了落实《工伤保险条例》的相关规定，劳动保障部门先后发布了《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》，分别于2007年和2009年开始工伤康复和工伤预防试点。目前，人社部共评估确定出两批共计35家工伤康复试点医疗机构，2009年12月人社部办公厅《关于工伤康复试点机构评估情况的通报》（人社厅函〔2009〕452号）显示，工伤康复试点机构还存在工伤康复硬件设施不足、专业技术人员数量缺乏、康复诊疗项目不全、尚未开展职业康复和社会康复工作等问题；2009年，河南、广东和海南三省12市县首先开始工伤预防试点，2013年扩大至天津市等50个城市（统筹地区）。但总体来看，工伤康复和工伤试点还处于试点阶段，尚未在全国全面推开。
（三）当前中国生育保险制度存在的问题
生育保险发展中还存在以下问题：（1）制度覆盖范围比较窄。尽管国家对妇女权益相关的政策陆续出台，但是生育保险制度的覆盖范围仍然比较狭窄。总体上，生育保险的覆盖范围呈增长趋势，但增长的幅度很小，2012年我国就业人口为76，704万人，年末参加生育保险的人数为15，445万人，参加生育保险的人数仅占就业人口的20%左右。[64]生育保险政策的对象是城镇企业职工，而乡镇企业职工、自主创业者、非正规就业者等都被排斥在外，参加生育保险的国有企业较多，其他类型的企业较少，经济发展较快的地区覆盖面较大，而经济相对落后的地区参保人数较少。[65]（2）待遇给付水平较低。生育保险待遇给付水平低一方面体现在享受待遇的人数少，2011年参加生育保险的人数为13，892万人，享受待遇的人数为264.7万人，仅占1.91%，参保人员和享受待遇人员明显不平衡；另一方面，生育保险基金没有有效利用，正是由于享受待遇的人数比较少，基金的结余过多，如表1-35所示，到2013年年底生育保险基金结余515亿元。生育保险费用的支付采取限额的方式，由于生育过程中的不确定性所产生的医疗费用也不确定，生育保险的费用给付比较难以控制。（3）政策法规有待完善。自1994年企业生育保险制度制定到现在二十多年，相比于养老保险、医疗保险、失业保险及工伤保险均有多项政策出台，而生育保险在我国整个社会保险制度的政策制定与法律建设中最为滞后，并且立法层次低，法律效力低，具体执行中差异性较大。[66]而且在《妇女权益保障法》中明确规定各用人单位在录用职工时除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高录用标准，然而，正是因为妇女从业中的生育保险、产假等成本增加，女性择业时困难重重，生育保险制度的发展应该更好地将生育与就业联系起来。
表1-35 2008—2013年生育保险基金收支情况
（一）最低生活保障制度
1.保障资金不足，低保救助标准制定的不合理，救助水平偏低
首先，发达国家财政在低保方面的支出通常占国民生产总值的1%—2%，而中国还不到0.3%，远低于这个标准（见表1-36）。中国各级财政对城乡低保的投入没有明确划分责任，各地往往是“看米下锅”，有多少钱就干多少事，剩下的问题便是“等、靠、要”（中央财政转移支付）。
表1-36 城乡低保财政投入比重
其次，救助资金缺乏稳定的来源，导致了中国低保救助标准普遍偏低。目前中国各个城市低保标准，占当地人均可支配收入的16%左右。各地农村低保标准，是当地人均纯收入的25%左右，相比发达国家的低保标准通常都是人均收入的40%—50%，中国的标准明显过低。[67]低保标准弹性不足、低保标准制定的“菜篮子法”“恩格尔系数法”也存在一定问题。目前刨除食品支出外（见表1-37），没有剩余，难以满足其在教育、医疗、水电燃料等其他生活必需的开支。
表1-37 低保标准占月人均食品消费支出情况
最后，重视收入型贫困，忽略了由家庭成员的数量、家庭成员处于受教育阶段的数量、家庭成员的健康水平等因素可能导致的家庭开支过大的支出型贫困。
2.缺乏对救助对象的科学识别，不能有效处理救助的“悬崖效应”
第一，2014年7月国务院发布文件全面推行户籍制度改革，部分省份已经取消农业户和非农业户的划分。而目前中国实行城市和农村相互分离的低保救助制度，该制度得以实现的背景便是户籍。大背景的变革使得低保群体的界定归类存在困难。
第二，低保核查方式不合理。在城市，按生活形态的直接观察往往不能够了解申请人的真实生活状态，制度的漏洞使得有钱人领低保的现象屡见不鲜。在农村，村干部为了减少矛盾，往往是按人头平均发放低保，使得一项选择性救助变为普遍性救助，扭曲了低保制度的初衷。
第三，中国现行的低保核查方式将一部分生活水平略高于低保救助标准的群体排除在外，这部分边缘群体其生活水平甚至低于接受低保的群体，沦落为社会的最底层。这与社会主义核心价值观中的平等、公正相违背，制度的欠缺产生了新的贫困阶层，低保制度没有做到真正的“应保尽保”。
3.低保工作管理水平低，有很大的提升空间
低保真正能够解决困难，关键在基层，而中国低保工作的基层建设几乎还是一片盲区。城市的低保工作交付给街道居委会，农村的低保工作交付给村委会，工作随意性较大。难免有“人情保”“关系保”的现象发生。低保资金没有将行政成本考虑在内，导致了低保基层的工作人员少、工作负荷大、工资低的问题，严重降低了工作效率，不能保证困难群众及时获得救助。
4.低保救助更像是“政府专利”，社会参与程度低
从国际经验看，多数国家的社会救助工作都是政府、非政府组织，甚至私人组织的合作。目前中国的低保制度主要依靠政府一己之力，显得力不从心，像贫困群体的心理问题、教育、婚姻、家庭问题的救助可以说是空白。这也导致了中国低保救助长期的低水平、低质量；同时，缺乏广泛的社会力量，低保救助资金失去了广阔的渠道来源，加重了政府财政的压力。
（二）农村五保供养
1.五保供养的现行标准仍较低，五保供养的概念不清晰
五保供养的主体是丧失了基本的自我生存、发展能力农村的老弱病残。因此，五保救助不仅是为其提供基本的生活保障，而且要使其能达到当地的平均生活水平。这种带有社会福利性质的救助决定了五保供养的标准要高于农村低保救助。而目前一部分地区混淆了“五保”和“低保”的概念，降低了五保供养水平。
2.五保供养的资金来源混乱，资金落实不到位
中国的五保供养资金历经“村提留或乡统筹”“农业附加税”“省级公共财政”三次变革，短时间内的多次转变，难免会有资金落实的历史欠账问题，现在的地方财政统筹足额与否，也取决于地方经济实力的强弱，资金没有一个稳定的保证。
3.五保户的日常管理和服务照料难度大
首先，农村集中供养的敬老院属于公共物品，存在着“重建设、轻管理”的问题，敬老院往往基础设施缺乏、人员配备不足、管理不到位、老年人的情感关怀缺失。敬老院的日常开支也捉襟见肘。某些地区违背老人个人意愿过分强调集中供养率，也不利于敬老院的管理。其次，中国传统伦理观念的影响，担心宅基地被政府没收的思想，使得中国现在农村的五保户大部分选择分散供养的形式。农村社区服务不发达，年轻人外出打工使得分散供养的五保户生活拮据、房屋居住条件差、缺乏基本的心理慰藉，生存状况堪忧。再次，根据民政部调查显示，五保老人面临的最大困难是医疗费用过高，医疗没有保障。小病能救助，大病难报销，医疗救助数额有限，医疗难问题突出。最后，市场经济发展，农村集体经济瓦解，村民自利意识增强，互助意愿不足，邻里之间的守望相助行为减少。农民种田收入微薄，五保户的农田往往没有人愿意耕种，只能任凭农田荒芜，同时五保户也无法从土地中获得收入、补贴己用。
（三）灾害救助
1.救灾资源配置不合理
第一，自然灾害处于“市场失灵”领域，因此国家有必要承担主要责任。但中国目前灾害救济的立法层次较低，立法多原则性规定，少具体操作，救灾工作分级责任、分级管理、救灾款分级负担缺乏规范化。
第二，一项灾害的发生，往往通过乘数效应扩大影响，因此自然灾害往往被称为巨灾。由于中国的保险市场不完善，保险公司赔付能力有限，保险业在巨灾救助体系中的作用还很微弱。中国保险业的灾害损失赔款仅占整个灾害损失的0.2%，远低于全球同类灾害中保险赔付平均水平。[68]巨灾保险能力微小，中国灾害救济缺乏合理的分担机制，不利于有效地化解风险，保障人民的利益。
第三，应对灾害的物资储备库配备不完善，通常只有棉被、帐篷，缺少药品、冲锋衣等应急物品。由于应急避难场所与经济利益冲突，很多地区的避难场所往往徒有虚名，当作商业用地。
第四，缺乏应对极端性天气的能力，尚没有专职的救灾应急队伍和专业救援队伍，灾害发生后往往是紧急调集部队，虽然动作也较快，但缺乏专业指引，救灾需要现场摸索经验；当前的灾害救助更着重于生命救助，缺乏心理援助。
第五，预算法规定的按照本级财政预算额支出额的1%—3%设置预备额，用于当年自然灾害救助开支的规定，没有考虑到自然灾害的不可预见性，当某年度灾害频发，政府财政储备就会出现严重不足，灾害救助保障金能否及时到达便要打上一个大大的问号。分税制、地区发展不均衡使得各级地方政府的经济实力相差较大，而经济不发达的省份往往处于灾害多发地区，地方财政存在财力不足，而灾害救助的评估考核监督系统只是一种口头承诺。
2.减灾防灾意识不足
首先，灾害现场最好最有效的救助是自助，这需要平时的演练实践，而目前这种教育往往流于形式。减灾防灾知识技能普及力度不足严重影响了人们应对灾害的自救能力、心理承受能力。其次，减灾防灾是一项“功在当今，利在千秋”的事业，短时间看不到成效，使得地方政府官员在任期内不会过多考虑。最后，救灾款物往往是灾害发生以后再筹集，延误时机，缺乏平时的减灾防灾物资储备规划。
3.基础设施抵御灾害能力有待进一步提升
自然灾害不仅是对人的考验，也是对中国基础设施的检验。在面对重大自然灾害的时候，中国的基础设施体系和标准可靠性不足[69]，像是电网、通信、交通等往往显得不堪一击，承受力不足，例如2008年雪灾的南方电网瘫痪，通信中断，交通不畅，这些因素都一定程度恶化了灾害的破坏程度。
4.灾害救助政府要放权，不要垄断
首先，政府强制式的对口救援机制加重了施援省份的经济负担，被救助省份似乎扣上了“弱势”的帽子，减弱了受援省份追求经济自我发展的动力。其次，救灾社会力量的参与呈现“草根性”，志愿服务缺乏通畅的通道，社会组织和社会力量往往“有劲没处使”。政府的单向控制型管理使得政府与非政府组织构成中心与边缘的不对称结构，形成了二者不善于合作的局面。[70]
（四）医疗救助
1.医疗救助资金绝对不足，医疗救助覆盖面窄
目前中国医疗救助资金总体水平不足，筹集的资金并不能满足所有贫困人群解决所有的疾病经济问题，所以只能将资源首先提供给贫困人群最急需的大病医疗救助。但是目前大部分地区在病种范围、封顶线和补偿比例等方面设置了重重关卡，这势必将一部分有需要的贫困人群排除在医疗救助之外，使真正需要救助的人难以得到救助，进而在一定程度上影响了医疗服务的可及性，降低了医疗救助的覆盖面。
2.医疗救助水平过低
2013年人均直接医疗救助支出为848.9元，但医院病人人均住院费用高达7442.3元。虽然困难家庭都参加了城镇居民基本医疗保险或新农合（2013年人均资助参保、参合水平分别为96.7元、61.7元），但考虑到城镇居民医保和新农合的报销比例仅为70%—75%，并且还设有封顶线，因此，对于动辄花费几万甚至是几十万元的重特大疾病来说，当前的医疗救助水平过低。
3.救助标准差异化导致公平性受损
二元经济结构的长期存在，导致城乡、地区间经济发展程度差异较大，贫困人口的分布存在较大差异，医疗卫生需求也存在不同。2012年东、中、西部的城市人均医疗救助支出分别是农村医疗救助支出的1.7倍、1.4倍、1.48倍（见表1-38）。中西部的贫困人口较多，但是人均医疗救助支出却远远低于东部地区，由于卫生资源投入分配不均，影响了卫生资源的可及性和公平性，导致最需要受到救助的人仍然看不起病，降低了医疗救助的实际效果和效率，阻碍医疗救助覆盖面的扩大。
表1-38 2012年中国民政部门分地医疗救助情况统计
4.管理体制不顺
中国实施医疗救助的部门之间缺乏联动机制，医疗救助制度与医疗保险、新农合、医疗救助、社会捐赠、慈善救助之间缺乏有效的联动机制，并且大病或重特大疾病的医疗救助制度也缺乏相关社会慈善组织的参与，导致救助效率不高，覆盖范围窄。特别是由于医疗救助设计存在问题，使农民工群体处于城乡医疗救助的“夹缝”、空白地带。各基层民政部门没有独立机构从事医疗救助工作，其工作人员队伍一般缺乏专业素质，导致效率过低；部门间管理体制不畅，体制、责任不清，监督不力致使医疗救助基金的款项流失严重。
（五）教育救助
1.教育救助资金来源不足
随着中国经济的发展，教育救助支出应该随GDP的增长而增长，但是2013年教育救助的财政拨款占当年资助总额的67.96%，相比2012年的73.24%下降5个百分点，并且目前的教育救助资金主要来自于中央和地方的财政拨款，其他资助资金如慈善事业、企事业捐赠、社会团体资金增长缓慢，仅占很小的一部分，未能很好地调动社会力量参与。
2.教育资源分配不公，各阶段教育问题凸显
第一，城乡间的资金分配难以公平公正，差距有逐步加大的趋势，使得农村义务教育的投入明显不足；第二，中国过多地强调高等教育和义务教育阶段的救助，高中阶段教育救助几乎是空白；第三，高等学校的职责权限不明，使“奖贷助补减”未真正惠及贫困生；第四，教育体系设置不当，使农民工子女义务教育缺失，呈空白化。正因为中国的教育救助体系不够完善，凸显教育不公问题。[71]
3.教育救助方式单一化
目前中国教育救助工作分散在民政部门、财政部门和教育部门，缺乏相应的专业人才从事管理，而且其专业素质较低，部门间也缺乏统一的宏观长期规划，导致效率不高。另外教育救助的方式单一，目前采取的也只是以经济资助为主，缺少对受助者心理的疏导以及教育硬件设施、教育师资力量方面的投入。
（六）住房救助
1.公共住房供求失衡，保障对象缺乏公平性
公共住房的建设供给严重滞后，甚至在公共住房供给过程中，一些地方政府缩减投放规模，一味强调住房“市场化”，减少甚至取消经济适用房（如广州市在2004年取消了经济适用住房建设），造成各地经济适用房供给总量及比例越来越小。公共住房供给有限性造成僧多粥少的局势，而有限的资源掌控在政府手中，许多人钻法律空子，走后门、找关系，拉拢、腐蚀政府决策者，想方设法谋取自身的经济利益，进行违规操作。同时，公共住房政策缺乏对“夹心层”、农民工群体、农村弱势群体和未就业或就业不稳定的大学毕业生的保障。
2.经济适用房既不“经济”又不“适用”
第一，经济适用房的投资增长速度缓慢，供应量不足，据国家统计局资料显示，1998年至2002年经济适用房投资占住宅投资比重超过10%，2003年为9.2%，2005年为4.8%，2007年为4.6%，2009年为4.4%[72]，满足困难群体住房需求的经济适用房建设则严重不到位；第二，已建成的经济适用房面积普遍偏大，不少面积超过100平方米，甚至超过150平方米，出现了豪宅、别墅一样的“经济适用房”；第三，经济适用房价格偏高，不能充分实现社会保障功能，再加上对中低收入家庭年收入调查困难、单位开具收入证明可信度差，使真正享受到优惠的往往不是低收入家庭而是一些中高等收入家庭。
3.廉租住房房源紧缺，资金投入不足
截至2006年年底，全国累计用于廉租房制度的资金仅为70.9亿元，其中2006年用于廉租房制度的资金为23.4亿元，只占当年财政收入的0.06%[73]，这说明用于廉租住房的资金投入严重不足；在廉租房供应机制上，自2009年以来，中国廉租房的新开工数量呈波动下降趋势，2011年新开工廉租房数量仅为161万套，政府的出资比例在各线城市中都达5%以上，但其他社会主体的贡献率较低。[74]再加上廉租住房不完善的流动退出机制损害了该项制度的公平性和合理性。
4.公共住房建设未考虑受益人群的生活成本
一方面，公共住房（包括廉租房、经济适用房和公共租赁住房）政策设置了准入条件，但在缺乏监督和利益机制约束的条件下，对申请家庭的收入情况和居住情况的证明难免失真。另一方面，为了节约建设成本，公共住房选址多在生活不便利的边缘地区，周围购物、上学、娱乐极为不方便，无形中增加了居住者的生活成本，而且成片公共住房尤其是公租房与城市社区的人为隔离，开始凸显许多社会问题。
（七）临时救助
1.临时救助程序不健全
首先，临时救助偏重时效性，而中国目前时救助的审批程序时间较长，一线工作人员缺乏自由裁量权，救急性体现不出来。同时，救灾款的发放采用其他救助项目的社会化发放而不是现金发放，也拖延了救助时间。其次，临时救助在公示、评议方面处于缺位状态，救助金的申请发放工作缺乏监督，公正性取决于民政人员的公道与否。最后，长期以来，由于临时救助还存在着建制模糊，在操作中也存在混乱。基层工作人员将一些长期救助对象错误划入临时救助队伍中，专项救助与临时救助存在着边界不清，挤占临时救助资源，如2010年从临时救助的原因来看，医疗等方面的支出大导致接受临时救助的家庭占75%左右，而突发事件、事故导致接受救助的家庭仅占25%左右。[75]
2.流浪乞讨人员的救助水平低、救助随意性较大
首先，针对流浪乞讨人员的救助更多是衣食住行方面，而最根本的救助措施是一份工作，中国当前的救助还无法满足。目前的救助通常是10天，对解除困境作用不大。消极式的救助使受助者陷入“乞讨—救助—再乞讨—再救助”的恶性循环，很少有流浪乞讨人员会自愿求助。[76]其次，救助过程中各部门互踢皮球，救助站、福利院能推就推；针对一些职业化乞丐、恶意骗住者，公安、城管往往视而不见。一些施助者原来是收容遣送人员，专业素质较低，救助过程中存在侵犯乞讨人员人格尊严的现象，给救助蒙上了一层阴影。再次，缺乏针对不同群体的多样化救助，没有区分需要救助者的身份，像流浪儿童、进城务工人员、老年乞讨者，一视同仁的救助往往难以满足各自需求。最后，地方对临时救助的投入完全取决于其财政状况，贫穷地区的福利院基础设施落后，救助站经费难以落实，某些救助站为节约费用，只能选址于地理位置较偏远的郊区，给求助者带来不便。
3.社会参与度不够
首先，对于流浪乞讨人员，社会公众更多持有的是一种同情态度，路边的施舍式救助解决不了问题，政府没有为慈善的发展提供一方沃土，社会资金没有渠道转到特殊困难户手中。其次，目前中国的社会工作人员严重缺乏，像流浪乞讨人员尤其是流浪儿童的心理问题缺乏专业人士的帮助，重物质救助缺乏精神救助使得救助效果大打折扣，不利于流浪儿童的健康成长。
（一）覆盖面与“适度普惠型”的目标相距甚远
不论是社会保险、社会救助还是社会福利，都必须面对一个最基本的问题——保障对象。保障对象的多寡直接关系到保障制度的覆盖面，进而影响到制度实行的有效性。现今的社会福利制度相较于过去在保障对象上有了很大的扩展，不再单纯是“三无”人员、“五保户”和残疾者，老年人、儿童等群体也受到了重视，但是这样的覆盖依然离我国“适度普惠型”福利模式的目标有一定的距离。“适度普惠型”的一个要义就是国家和社会要努力为全体社会成员提供满足其基本生活需要的福利保障，让全体社会成员共享改革开放的成果，是一种广义的社会福利。但现实的情况是社会福利更多地帮助的是需要特殊关心的人群，更像是“特惠制”，是一种狭义的社会福利。虽然基于我国的具体国情，想要尽快实现“普惠”的目标是不太现实，但作为社会保障体系中唯一一个面向全体社会成员的制度，社会福利肩负着全体社会成员的福祉与利益，不断扩大覆盖面是其未来的漫长之路。
（二）公共投入不足，福利的总体水平不高
虽然社会福利要走社会化的道路，但是政府在其中仍然承担着主要的责任。社会福利实行的效果说到底与其资金投入有着紧密的关系，而资金短缺一直是制约我国社会福利事业的发展的问题之一。在提倡多元筹资、社会参与的同时，政府也应起带头作用。很多社会福利项目是由政府开展的，资金来源主要是社会福利彩票公益基金和民政部部级或各级政府的预留资金，由于区域、城乡间经济差距较大，特别是一些经济负担较重的落后地区，资金投入明显不足，最终导致福利的水平不高。
（三）城乡、区域间不平衡，制度存在碎片化
我国的城乡二元结构和区域发展不平衡也是制约社会福利发展的重要原因之一。例如老年人福利，城乡根据经济发展水平、生活水平、物价水平等有明显的差别，再加之地方政府下放权力，城区间发展存在的不平衡也会导致中心城区和远城区的福利水平有别。区域间不平衡则表现为经济发达的地区多采用社区养老的模式，公办养老机构、社区居家养老、养老护理服务等工作相对全面，设施相对完善，管理相对到位，为老年人营造了舒适、安稳的环境让他们安享晚年。而经济欠发达的地区多依靠福利院、养老院等，社会化程度偏低，福利水平也较低。儿童福利方面，也多以大中型城市为主，呈现“重城轻农”的倾向，缺乏普遍性。社会福利体现在城乡、区域间发展不平衡的问题必然导致社会福利制度的碎片化，制度内与制度间的衔接和互补都面临着巨大的挑战，中共十八大提出社会保障要“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”，这一要求同样适用于社会福利，因此为了社会福利的可持续发展，形成“全国一盘棋”的局面，制度整合是大势所趋。
（四）社会福利各项目在实施中存在现实问题
社会福利在实施中也存在许多现实问题，例如福利项目、公益基金、专项基金的财务是否透明化、规范化、合法化。随着网络时代的发展，公众对信息公开的诉求愈加迫切，加之社会福利事业的资金来源多元，帮助对象广泛，参与主体较多，资金是否真正用到位关系到全体社会成员的切身利益。但网络也是一把双刃剑，在曝光贪污、腐败、挪用等信息的同时，也会出现捕风捉影的恶现象。之前“郭美美微博炫富”事件所引发的对红十字会的诸多猜疑与质疑以及导致的捐款骤减、公信力降低等现象也给了慈善事业当头一棒。同样的还有一些公益基金如壹基金、嫣然天使基金等深陷善款质疑门，都反映出责任主体与公众之间信息不对称。我们的福利机构在全心全意做好福利工作的同时，也应不断对公众进行相关的信息披露，接受公众的监督和第三方机构的审计，搭建良好的沟通平台，而不是一味地质疑或一味地否认，这样必将导致形象受损，公信力下降。还有就是机构的管理与监管的问题，如何做到权责明晰、高效规范是大家关注的热点。