学习情境一 社会福利制度认知
子情境1 社会福利基础知识
能力目标
知识目标
任务一 社会福利认知
情境导入
任务描述
任务实施
任务总结
任务反思
知识链接
一、社会福利的界定
社会福利是现代社会广泛使用的一个概念。人们往往根据各自的立场和目的给予这个概念以不同的解释。根据日本学者一番ケ濑康子的解释，社会福利“是泛指解决有关‘福利’问题的各种社会方法和政策”。但是，这种界定很容易把社会福利与社会福利制度相等同，从而忽略了社会福利的价值追求与现实意义。因为，福利也涉及人们的主观感受和实际的生活状态，并且和各种社会事项相联系。
从词源学的角度考察，无论汉语还是英语，社会福利的“福利”一词首先都是同美好而幸福的生活状态相联系的概念。在汉语中，福利包含了“幸福和利益”的意思。如《后汉书》（卷四九）中有“仲长统傅昌言理乱：是使奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”的说法，其中的“福利”二字就是指“幸福和利益”之意。在英语中，福利的英文单词为“welfare”，它是“well”和“fare”意义的综合，意指“一种健康、幸福而美好的生活状态”。然而，什么才是“好的生活”，这却是一个仁者见仁、智者见智的问题。它既可以指物质生活的安全、富裕和快乐，也可以指精神上、道德上的一种状态。
如果说，福利指向的是个体或群体所追求的一种理想目标，即一种好的状态或满意的生活质量，那么与之密切相关的社会福利，在社会学上的意义，则远非“社会”与“福利”概念的合成那么简单。要界定什么是“社会福利”，首先需要我们跳出个人的范畴而站在“社会”的层面来思考并解决与实现“美好的生活”相关的一系列问题。比如，社会根据什么来帮助人们生活得到幸福，通过什么样的制度和政策安排可以保证人们生活的幸福等。而根据目前国内外学术界主流的观点，一般认为社会福利的内涵有广义和狭义之分。其中，广义的“社会福利”包含两个层次的意思，既可以指社会福利状态，也可以指社会福利制度。根据美国著名的社会政策研究专家米基利对社会福利的定义，所谓社会福利状态，指的是“人类正常存在的一种情况或状态”，它实际涉及人类社会生活非常广泛的方面，包括社会问题的调控、需要的满足、发展潜能的机会等。而社会福利制度则是指由国家制定的旨在改善和提高全体成员的物质生活和精神生活的各种政策和保障制度，这个层面的社会福利含义与社会保障制度相当，通常也被称为“大福利”。现在大多数欧美国家是从广义的角度来理解社会福利的，政府举办和出资的一切旨在改善人民物质和文化、卫生、教育等生活的社会措施，以及政府举办的文化、教育和医疗卫生事业，城市住房事业和各种服务事业，各项福利性财政补贴都纳入到社会福利的范畴。广义的社会福利指向的对象是全体国民。与此相对应的是狭义的或微观的“社会福利”，即把社会福利视为社会保障体系或社会保障制度的一个子系统，是专门针对社会弱势人群所提供的带有福利性质的服务与保障措施，以提高他们的生活水准和自立能力，如老年福利、未成年人福利、残疾人福利等。
鉴于我国的基本国情，国内学术界一般是从狭义的角度去界定社会福利的。也就是说，认为社会福利与社会救助的功能相当，它通常是指国家和社会为保障部分社会成员，尤其是困难者的基本物质生活而实施的福利活动和制度安排，它旨在通过资金和服务来保证受助人的基本生活需求，其给付对象是因年老、疾病、生理或心理缺陷丧失劳动能力从而出现生活困难的特殊人群，给付标准是维持其最基本的生活需求。这表明我国社会福利是专为社会弱者或特殊人群服务的，且以为其提供基本生活保障为主。权威的社会福利黄皮书也认为：“社会福利是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。”[1]
社会福利并非恒定不变的，一个国家的社会福利往往与该国的经济发展水平与社会文明程度呈正相关性，即经济基础发展水平越高，其社会福利包括的内容就越广泛、质量就越高；反之亦然。[2]随着我国经济的快速发展和社会文明的不断进步，我国的社会福利将逐步从狭义的社会福利向广义的社会福利过渡。
社会福利是由国家和社会团体为改善国民的物质和文化生活条件，提高国民生活质量而举办的公共福利设施、社会津贴、社区服务等，这些形式的福利是由国家或社会免费或优惠提供的，具有明显的福利性。正因如此，社会福利有“社会工资”的美称，特别是在英国及北欧等福利型国家里，社会福利已成为人们生活中不可或缺的“工资”的重要组成部分。
社会福利是工业化与都市化的产物，是现代社会对贫困等社会问题的制度性回应，基本功能是通过满足变迁中的社会需要与人类需要，达到缓解社会冲突与解决社会问题的目的。一般说来，社会福利的水平具有不可逆性。也就是说，社会福利的水平只能逐渐提高，不能降低。如果出现降低的情况，就要遭到人们的普遍反对，甚至影响整个社会的稳定与发展。
一般来说，社会福利表现出权利与义务的不对等性。也就是说，人们在享受社会福利时无须贡献什么，限制性条件也非常少，最多是规定必须是该国或该团体的成员。在这一点上，社会福利与社会救助和社会保险都有较大的区别。众所周知，社会救助的享受条件是享受人自己提出申请且要经过家庭经济状况的调查，在确认其生活状况低于社会贫困线后，才有资格享受社会救助。社会保险的享受条件是先参保且满一定的期限，达到一定的年龄或其他规定条件后，方能得到保险给付，权利和义务在社会保险中基本上是对等的。
人们的生活需求是多方面的，不仅需要经济收入保障，而且需要各种社会服务，这就决定了社会福利的实现方式也应是多种多样的。特别是对社会上的老、弱、病、残等弱势群体来说，经济收入保障固然重要，而服务保障同样是不可缺少的。如果没有福利服务保障，他们即使有了钱，也有可能陷入生活困境之中。因此，社会福利不仅要注重资金保障，还要特别注重发展各种形式的福利性服务保障，并通过动员社会成员的广泛参与，使自助—互助式的社会福利服务成为提高社会生活质量的有效手段。社会福利服务既能改善人们的生活条件，又能改善人们的人际关系，它有利于健康和谐生活方式的建立，从而从根本上提高人们的社会生活质量。
社会福利通过提供低费或者免费的福利待遇和提供现金补贴，使社会成员在收入不减少的情况下，提高生活待遇。随着社会化生产的发展和生产力水平的提高，劳动者创造的财富越来越多，生产的社会化发展必然带来人们生活社会化程度的提高，许多原来属于个人的责任和家庭的职能逐步转变为国家责任和社会职能，如儿童健康、老人保健、残疾人康复和就业、科学文化和教育事业的发展等。国家通过财政税收的方式，积累财富用以兴办各种社会福利事业，使社会成员共同受益，提高社会成员的物质生活水平。
通过举办社会福利，可以对因竞争而产生的弱势群体进行补助和帮助，有利于针对不同保障对象的需求提供特殊的福利设施和服务，从而保护他们的基本权利，减少贫富差距和社会震荡，追求和维护社会公平，促进社会稳定。
从宏观层面讲，社会福利基金的积累，有利于增加市场上的货币供应量，促进消费，从而提高投资，保证国民经济平稳发展；从微观的角度讲，社会福利的实施与完善，可以使企业摆脱年老、伤残等社会性负担，有利于企业优化劳动组合与人才合理流动，从而有利于企业作为市场经济主体集中精力从事生产经营，提高效率，增强企业活力和转换企业经营机制。
社会福利从本质上讲是对国民财富的一种再分配，这种再分配是缩小贫富差距、避免两极分化、促进社会公平的根本保证，而社会公正是社会健康有序发展的重要保障。此外，社会福利制度体系的建立对解除或预防贫困，消除社会成员的后顾之忧，为全体社会成员提供基本生活的安全感及维护人格尊严具有重要意义，而这些都是社会成员作为人所应当享有的基本权利。从这个意义上讲，社会福利是人权得到保障的体现。
二、社会保障的界定
社会保障与社会福利一样，也是社会政策研究广泛使用的一个概念。“社会保障”（Social Security）一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。美国1999年出版的《社会工作词典》将“社会保障”定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律作出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人，提供的收入补助。”《新不列颠百科全书》对“社会保障”的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。”国际劳工局对“社会保障”的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴（1984）。”[3]
在中国，社会保障也有广义和狭义的两种理解。其中，狭义的社会保障一般是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业等原因丧失劳动能力或不能维持基本生活时，国家和社会依照法律对他们的基本生活予以保障的制度安排。[4]广义的社会保障，是指“国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的安全制度”。[5]
我国现行社会保障制度始建于20世纪50年代初，主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等内容。其中社会保险包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等五个项目。作为一项维护社会稳定，促进社会发展和社会进步，关系到社会全体成员切身利益的经济制度和社会制度，我国的社会保障在配置资源、调节分配、引导消费、促进生产、稳定经济和社会等方面发挥了积极的作用。而世界社会经济发展的历史也证明，社会保障是社会的“稳定器”和“安全网”，是经济发展的“推动器”和“稳定器”，良好的社会保障制度对于缓解社会矛盾、调节经济波动都能起到重要作用。
作为社会科学和社会政策的两个核心概念，对社会福利与社会保障的相互关系，国内外学界一直存在着不同的见解。其中，大多数的国外学者都认为社会保障以满足公众低层次基本生活需求为目标，是从属于社会福利的一个子系统，而社会福利更关注人们生活状况的改善和整体生活质量的提高，因而层级更高，定义的范围更广。
与国外学界的观点相反，我国在社会福利与社会保障关系问题上一直持狭义的社会福利观，即认为社会福利从属于社会保障，是社会保障的一个子系统，而且在社会保障体系中处于较低层次。具体而言，社会福利是由民政部门负责的为孤、寡、老、幼、病、残等社会弱势群体提供的用于满足其基本生活需要、维持最低生活水平的收入援助和服务保障。
归根结底，社会福利与社会保障的关系，既直接反映了一国现实的社会福利状态，同时也反映了一国政治精英、社会精英和普通民众的主流价值观念。因此，对二者关系的界定并非是一个单纯的学术问题，对二者关系的探讨绝对不能脱离一个国家或社会的政治、经济、文化的现实状况。鉴于中国当前社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，人民生活总体上仍处于由温饱向小康过渡的状况，我国目前在理解社会福利与社会保障的关系时所坚持的制度性狭义的社会福利观，符合中国作为发展中国家，尚不具备充分满足人民福利需要的能力的客观现实。当然，从长远来看，随着我国经济社会的不断发展，综合国力的不断加强，以及人民群众对改善生活状况、提高生活质量愿望的日益强烈，我国对社会福利的界定必将逐步向广义社会福利的范畴靠近，届时社会福利将会成为社会保障的最终目标和归宿。
三、社会福利与社会工作
全美社会工作者协会对“社会工作”的定义是：“社会工作是帮助个人、群众或社区的专业活动，这种活动能够提升或恢复原上述主体的社会功能的能力，并能为上述主体顺利实现自己的目标创造社会环境。”[6]我国学者周沛，葛忠明等认为社会工作是专门化和专业性的助人工作，其工作的展开过程就是帮助人、救助人的过程，亦是社会保障和社会福利形成与提供的过程。[7]而学者卢汉龙，彭希哲认为，社会工作是指由政府机构或民间团体所从事的，以协助个人、家庭、团体或社会发挥其潜能，调整其关系，解除或预防因人与人、人与社会环境所引起的各种社会问题，并改进其生活或促进其福利的一种专业工作。社会工作的目的是解决社会问题，其宗旨是通过社会工作机构或社会工作者所提供的专业帮助，使处于社会问题中的广大社会成员摆脱困难，从而解决社会问题，维护社会稳定。社会工作的具体任务大体上可分为改善人们的物质生活和协调人们之间的关系两大类。[8]
社会福利与社会工作关系非常密切。美国学者史梅丽就认为社会福利和社会工作是指同一件事情，只是其使用的层次不同而已。社会工作是具体、直接地提供社会援助。社会福利包括一个国家的福利政策及其所持的理念，主要是一种制度、政策层面的理念。我们认为，社会福利与社会工作是既相互联系，又有一定区别的两个概念，两者的关系表现在：
第一，社会福利是社会工作的起源和归宿。首先，社会工作源于社会福利，社会工作是一种派生的社会制度，当民间的互助制度和政府的福利体系不能有效地满足社会需求时，新的需求空间产生了，社会工作便获得了存在的必要性。其次，社会福利是社会工作的目的和归宿。根据学者卢汉龙、彭希哲的定义，社会工作的目的就是解决社会问题，以及帮助那些处于各种社会问题中的广大社会成员摆脱困难，发挥潜能，调整关系，改进其生活或促进其福利。最后，社会福利的范畴要大于社会工作，社会工作是现代社会福利体系中的一个重要组成部分，社会工作的开展过程，也是福利的形成、供给及提升的过程，所以社会福利与社会工作是包含与被包含的关系。
第二，社会工作是实现社会福利状态和执行社会福利制度政策的工作方法和手段。社会福利是以理念或制度的形式存在的，这种以制度和理念形式存在的社会福利必须通过具体的社会福利服务活动才能达成，而社会福利服务活动的开展又需要依据社会工作专业的知识、伦理、方法及技巧来确保其功效。社会工作是一种专业的知识体系，包括专业伦理、知识、方法及技术。这种专业知识和技术是根据现代民主社会哲理和社会组织的原则、原理，人类行为的科学知识、专业诊断、治疗的原则来协助他人，改善环境。作为一种服务活动，社会工作是实现社会福利的手段。如果没有社会工作的具体操作，社会福利就不可能具体化和付诸实施，不可能达到预期效果。[9]
第三，社会福利是社会工作的主要领域，但不是全部内容。社会福利主要提供物质帮助，而社会工作不仅提供物质上的帮助，还提供精神上的帮助，着重在于提高发掘受助者自我发展的能力。因为，以我国目前的经济社会发展水平，现有的社会福利还只能是狭义的，并不是每一个社会成员都能享受到这些服务，某些成员可能因为身体、心理或社会障碍无法得到这些福利，这时就需要社会工作者提供帮助，帮助受助者发掘自我潜能，同时鼓励受助者自立自强，增强其自己解决困难的能力。
随着我国社会福利事业的飞速发展，越来越多的社会工作专业方法、工作技巧正被引入到社会福利领域中，因此社会福利与社会工作的结合也必将更为紧密，新一代的社会福利工作者和服务者，应当熟练掌握各种社会工作的专业方法，学会运用社会工作的知识来解决各种社会福利问题。
任务二 社会福利服务认知
情境导入
任务描述
任务实施
任务总结
任务反思
知识链接
一、社会福利服务认知
社会福利服务（Social Welfare Services），在社会政策研究领域也被人称为社会服务、福利服务或公共服务。[10]其中“社会服务”（Social Services）一词在西方国家较为常用，指由政府或非营利组织为市民提供的非现金形式的个人或社区服务，如日间照料、住房服务、危机干预、针对受虐妇女的支持性小组等。在我国，大部分学者认为社会福利服务是与商业服务相对的一个概念，主要指对社会弱势群体提供的各种服务。但在社会福利服务的具体定义方面，目前学界还没有取得一致意见，比如有学者认为，社会福利服务是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人、家庭或群体而提供的福利性服务。[11]而学者黄晨熹则认为，社会福利服务是指国家和社会通过福利机构或社区组织为解决人民生活中的实际困难，提高人民的生活质量而有针对性地提供服务和设施的社会福利计划和项目。
基于我国目前在社会福利内涵界定的特点，我们认为，社会福利服务是由政府出资购买或制定优惠政策扶持，由社区组织或专业福利机构提供的，以保障老人、儿童、残疾人及其他困难群体的物质文化生活水平，并进一步提高其生活质量为目的的带有福利性质的社会服务或社会保障措施。
根据上述定义，社会福利服务有以下几个特点：
第一，服务本质的“福利性”。所谓“福利性”，是与“商业化”相对，指按照非商业性的原则和方式来提供的服务。政府（或其他公共组织）向社会成员提供的服务从本质上讲是一种福利性的服务，尽管其福利性的程度不尽相同。从服务提供方的目标上看，其提供社会服务的目标不是为了赢利，而是为了实现某种社会性的目标；从其运行方式上看，它们一般都有一定的公共资金或优惠政策的支持，因此可以免除或降低向服务对象的收费。
第二，服务的针对性。社会福利服务的目标就是要为人民解决生活中的实际困难，满足人民的需求。因此，有需求的地方就要设置相应的服务设施或项目，切忌搞形式主义。社会福利服务面向的对象是全体社会成员，但它也有重点服务的对象，主要包括两大类：一类是有特殊困难的人，如老人、儿童、残疾人、精神病人等；另一类是有特殊贡献的人，如优抚对象。除了对重点对象提供无偿服务之外，一般的社会福利服务可采取有偿服务的方式。
第三，服务提供方式的多样性。社会福利服务的提供者既可以是政府部门，也可以是志愿机构、社区组织；既可以是公营的，也可以是民营的，或者民办公助的；既可以是免费的，也可以是收费的。提供地点既可以是政府或组织专门设立的办事处或机构，如照料各种特殊困难的群体的院舍，也可以是服务对象所在的社区或家庭。
第四，资金来源的广泛性。社会福利服务的资金来源一般以财政拨款为主，社会捐赠和个人付费为辅。如前所述，一方面，社会福利服务具有福利性和非商业化特征，其主要目标是解决社会问题和促进社会整合，因此政府公共财政支持应该是其最重要的资金来源。不过，当前相对于其他公共投入来说，社会福利服务支出占政府社会支出的比重仍相对较少，许多社会福利服务项目都存在资金紧缺的问题。因此，对于许多社会福利服务机构来说，社会捐款也成为其提供服务的重要资金来源之一。另一方面，面对社会不断增长的社会福利服务需求，有限的财政资源始终捉襟见肘，因此部分地方已经开始在一定范围内探索实施使用者付费的方式，希望以此拓宽社会福利服务资金的来源渠道，从而在一定程度上弥补资金的不足。
社会福利服务的内容比较庞杂，按照其服务对象、性质和运行方式的不同，可以对其进行不同的分类，比如按照服务对象的不同，社会福利服务可以分为未成年人、成年人、老年人、残疾人、妇女的服务等。在我国，官方一般将社会福利服务分为三大类：老年人社会福利服务、儿童社会福利服务和残疾人社会福利服务。
其中，老年人社会福利服务是指政府和社会向处在特殊困境下的老年人所提供的养护、康复等方面的服务。其重点是老年人的权益保护、老年机构养老福利服务和社区养老福利服务，具体内容包括老年人的生活照料、医疗康复和保健、教育和文化娱乐，以及就业和参与社会等。儿童社会福利服务是指国家为儿童提供教育、计划免疫等社会服务，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。我国目前的儿童福利服务主要包括三类：第一类是对孤儿进行收养，并使其享有受教育的权利，成为对社会有用的人才；第二类是对那些可以康复的残疾儿童实施治疗和康复，使其减轻残疾程度，回归社会；第三类是使各类残疾儿童受到足够的教育，增强他们的生活和劳动能力，使之作出对社会有益的贡献。残疾人社会福利服务主要指国家和社会保障残疾人生活和心身健康、改善残疾人的生活条件、帮助残疾人就业等而为残疾人提供的康复、教育、劳动就业、文化生活、生活照料等服务，重点是帮助残疾人实现就业，采取临时救济和集中供养及兴办残疾人福利安养机构等福利措施对残疾人提供特别照顾。[12]本书也是采用这种分类方式来介绍社会福利服务的相关内容。
社会福利服务的方式指的是人们采取什么样的组织，通过什么样的形式把服务送达给受益人。用何种方式来提供社会福利服务关系到如何配置福利资源，以及如何协调服务供给者与受益人的关系的问题。
社会福利服务的方式可以多元化，具体采用何种服务方式应当与受益者的实际需求相适应。比如在英国，社会福利的基本服务方式有四种：一是院居服务，指受益人脱离家庭，集中到福利院居住，由福利院提供各方面的服务，如老人院、儿童福利院等；二是日间照顾，指在社区建立各种服务中心由其提供各种福利服务，如日间婴幼儿护理、儿童游戏、老人护理、残疾人康复等；三是社区照顾，指受益人也不离开自己的家，但与日间不同，不是到服务机构中去，而是在家里得到上门提供的各种服务，如为老人或残疾人提供的帮助其用餐、清洁等服务，社区照顾与日间照顾具有共同性，也有人把二者合并称为社区服务；四是现场工作服务，指由专业工作人员组成服务队伍，根据服务对象的需要，以流动的方式在社区、福利院或者居民家中提供现场服务。[13]
根据我国的社会福利事业发展状况，我们认为，我国当前的社会福利服务方式主要有两种，即社区服务方式和院舍服务方式。社区福利服务的服务对象居住在自己家，服务设施和服务人员则设在社区。在这种形式下，或者是受益人到社区去，利用社区的服务条件使自己的需要得到满足，或者是相反，由社区服务人员将服务送上门，到受益人家中提供服务。院舍服务的组织方式则完全不同，受益人、服务人员和服务设施被配置在同一地点，形成了服务人员与服务对象之间的直接联系。上述两种社会福利服务方式中，社区福利服务主要是为家庭提供补充性和支持性服务，以弥补家庭之不足；而院舍服务要求受益人走出家庭，起到替代家庭的作用。因此，两种形式适用于不同的服务对象，社区福利服务适用于自理能力较强而且家庭支持力较大的对象；而院舍服务则可能适用于缺乏家庭支持而且自理能力较弱的对象。[14]
二、社会福利社会化认知
新中国成立之初，我国实行的是高度集中的计划经济体制，当时的社会福利制度是与计划经济相联系的国家福利模式或单位福利模式。在当时，这种社会福利模式对社会稳定的维护和人民基本生活需要的满足起了重要作用。然而，随着市场经济体制的建立和完善，传统社会福利制度的诸多弊端和消极后果开始日益凸现。
一是政府和企业包揽福利供应，造成巨大的财政和经济负担，不利于政府发挥宏观调控作用，也不利于企业的经营和发展。在市场经济体制下，国有企业作为自主经营的经济实体，必须与其他性质的企业一同参与市场竞争，在激烈的市场竞争中，企业必须也只能选择卸下沉重的职工福利这个包袱，轻装上阵，否则就只能走向破产。
二是政府和单位包揽职工的福利供给，造成个人对国家和单位的高度依赖，平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性。优厚的福利待遇，不但没有激励劳动者积极性，反而助长了部分人的懒惰和依赖，影响了企业的效率和运营。[15]
三是长期城乡二元分割的经济体制使得城乡社会福利的差距日益加大，占全国总人口不到30%的城镇居民享受了95%以上的社会福利资源，而占总人口70%以上的农村居民却只享有社会福利资源的5%。这种资源分配的不公，一方面容易滋生社会矛盾，另一方面也不利于城镇化建设和经济社会的可持续繁荣。
四是我国“未富先老”，提前进入老龄化引发了社会对养老等社会福利服务需求的急剧增长，与计划经济相适应的单一的社会福利供给模式已经无法满足社会成员日益多元化的福利需求，社会福利服务供给缺口日益拉大，既不利于社会稳定，最终也影响到整体社会经济的发展。
在上述背景下，社会福利社会化作为适应市场经济的必然选择就被提了出来。
我国关于社会福利社会化的探索始于20世纪90年代。从1998年开始，我国加大对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持，使得各种形式的福利机构如雨后春笋般涌现出来，改变了以往民办社会福利机构几乎处于空白的状态。1999年年底，民政部颁布了《社会福利机构管理办法》，就社会福利机构的审批、管理和法律责任等方面进行了明确规定。2000年，国务院办公厅转发了民政部、国家计委等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了我国社会福利事业发展的指导思想、总体思路和目标任务，制定了引导社会力量积极参与社会福利事业的优惠政策，为我国今后一个时期推进社会福利社会化进程，加快社会福利事业全面发展提供了行动纲领和政策保证。
2000年4月，广州全国社会福利社会化工作会议的召开在全国掀起了社会福利社会化的新高潮。会议明确了今后一段时期发展我国社会福利事业的目标：到2005年，基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。会议提出了社会福利社会化的总体要求：投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍的专业化与志愿者相结合。民政部相应制定了一些配套办法，使社会福利事业改变了国家包揽、资源资金来源单一的问题，在政府的倡导、组织、支持和宏观管理之下，广泛动员社会力量兴办多形式、多层次的福利机构。
另外，民政部还与建设部一道颁布了《老年人建筑设计规范》，下发了《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》。2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》作为行业标准予以实施。通过上下努力，对社会力量兴办社会福利机构，初步做到了扶持保护有政策、审批管理有办法、建筑设计有标准、检查监督有依据。
2000年11月，国务院办公厅转发了的民政部、国家计委等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，根据该文件的精神，社会福利社会化就是要实现：
采取国家、集体和个人等多种筹资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。各级政府应根据当地经济和社会的发展状况，逐年增加对社会福利事业的投入，主要用于基础性、示范性和非营利性社会福利机构的建设。积极拓展福利彩票市场和发展慈善事业，为社会福利事业的发展筹措更多的资金。采取民办公助的方式，鼓励集体、社会团体、个人和外资以多种形式捐助和兴办社会福利事业。儿童福利机构在今后一段时期仍以政府管理为主，也可吸纳社会资金合办，同时通过收养、寄养、助养和接受捐赠等多种形式走社会化发展的路子。
社会福利服务的对象是社会福利的主体，主体范围的大小，是社会福利发展水平的基本标志。随着我国从计划经济体制向市场经济体制逐步转变，对社会福利需求的群体也随之扩大。在经济快速增长，人民物质文化生活水平逐步提高的基础上，社会福利服务必将由“三无”人员、“五保户”、孤儿等特定对象，转而以有偿、低偿和无偿相结合的方式，面向全社会对社会福利有需求的社会成员提供。当然，在服务对象公众化的过程中，我们既要避免“大锅饭”和平均主义的回归，也要吸取西方福利国家的前车之鉴，立足于我国的国情国力，将社会福利的服务对象限定于最需要的人群。其中，老年人群体就是当前社会福利社会化的主要服务对象。
按照市场规律发展社会福利事业，走产业化之路。社会福利机构在管理方式、用人制度、分配制度等方面要加大改革力度，建立科学的管理营运体制，努力实现社会福利事业的健康发展。
社会福利机构和社区福利服务设施除集中养老、助残外，应充分发挥示范、辐射功能，向社区的居民、家庭提供多种形式的福利服务，满足不同群体、不同层次的需求，逐步形成完整的社会福利服务体系。
制定社会福利服务岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度，开展规范、系统的专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。积极开展志愿者服务活动，壮大志愿者服务队伍，加强志愿者服务制度化、规范化。
在我国，社会福利社会化的本质是我国从“国家福利”模式向“福利多元主义”或社会共同责任本位为理念基础的一场社会福利改革实践。所谓“福利多元主义”，也称为混合福利经济（Mixed Economy of Welfare），是20世纪80年代以来西方发达国家为解决福利国家危机而在社会政策领域提出的一种新的理论范式。福利多元主义的核心内涵是福利提供主体的多元化和分散化，主张福利是全社会的产物，即社会福利产品和服务的提供应当多元化，而不应局限于单一的政府部门，国家是最主要的福利生产者和提供者，但不是唯一来源，除了国家之外，市场（包括企业）、家庭、志愿组织、社区等也应当是福利的重要来源。
为摆脱以往“政府办社会”“企业办社会”的福利模式所带来的社会福利覆盖面小、范围狭窄、社会福利设施不足、城乡居民社会福利待遇差异过大，以及社会福利事业收支严重失衡等现实困境，我国在2000年全面启动了社会福利社会化。我国的社会福利社会化是以社会共同责任本位为基础的，通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的多样化、服务队伍的社会化来实现社会福利对象的公众化，即动员全社会力量，为有需要的社会成员提供专业或志愿服务，以最大限度满足社会成员的福利服务需求。