三、美国预算编制

（一）联邦预算编制与执行程序

美国联邦财政年度从10月1日至第二年的9月30日，为期12个月，相关工作总体上分为三个阶段：

第一阶段：准备总统预算。联邦政府各部门于每年2月份开始准备总统预算，4月份OMB向各部门发布概括性的预算指导，在6月底、7月初发布明细的预算指导。9月份各部门向OMB递交预算请求，12月份，OMB将预算建议递交总统。总统听取预算建议、复审内容，制定年度预算草案，并于第二年2月前递交至国会审议。

第二阶段：国会预算。国会于2月初收到总统预算草案后，进入审议阶段，做出同意、修改或拒绝的决定。在程序上，国会首先通过一份“预算决议”文件。预算决议决定了美国联邦政府的总开支和总收入、财政赤字（或盈余）总量及债务上限。国会预算决议是当期美国联邦预算的总体框架。在通过预算决议后，国会各委员会在预算决议的框架内起草拨款法案议案及其他有关开支和收入的授权性立法。美国国会拨款委员会通过年度拨款法案对有具体用途的财政支出进行授权，通过拨款法案确定的开支被称为自主性支出。美国国会其他相关委员会每年也会通过订立、修改其他授权性法律对财政支出进行调整，通过拨款法案以外的法律确定的支出被称为强制性支出。拨款法案的制定由众议院启动，拨款委员会全体成员及众议院全体成员批准该法案议案，或对法案议案做出修改后，由众议院将该拨款法案议案提交至参议院，由参议院进行审议。通常情况下，拨款法案草案中的部分事项不会获得参议院通过，此时参众两院将组成会议委员会（Conference Committee），致力于解决两院之间在拨款法案议案相关事项上的分歧。经会议委员会修改后的法案议案将被送回参众两院分别进行审议，当修改后的法案议案先后在众议院和参议院获得通过后，获得国会通过的拨款法案将交由美国总统进行签署生效或被美国总统否决。一旦被否决，如果国会仍然坚持自己的审议方案，就必须重新审批预算草案。同时，政府预算严格遵守先审批后执行的原则，如审批未通过，即使新的财政年度已经开始，预算草案也不能执行。在这种情况下，需要编制一项称为“持续决议”（continuing resolution）的临时预算作为过渡，持续决议授权受到未能获得通过的拨款法案影响的机构继续在特定范围内行使职权，直至新的预算草案获得通过。2013年10月1日前，美国联邦政府预算草案没有获得国会通过，导致联邦政府非核心部门关门，直到10月16日国会通过议案调高公共债务上限，才结束关门风波。

第三阶段：预算执行。10月1日财政年度开始之前，总统批准支出法律。各部门编制并提交用款计划。用款计划批准后，各部门负责人将分配到的资金拨付给下属各机构和项目，项目负责人在资金额度内具体执行。在整个财政年度内，各部门执行预算并按季度向OMB和财政部递交预算执行报告。第二年9月底财政年度结束时，各部门要递交年终报告。

（二）预算编制完整性

首先，美国各级政府高度重视预算编制的完整性，所有政府性收支均在预算中反映，不存在预算外资金活动。如美国联邦预算既包括所有联邦税收和举债收入安排的国防、外交等联邦政府日常开支和必要的公共服务支出，也包括来源于各种社会保险专项税收安排的社会保障、医疗保险等支出。其次，预算编制的内容较为细化，能够按照既定的标准，精确到具体的人和物，并且按照功能（functions）、部门（agencies）、项目（programs）等不同类别予以列示。如政府预算支出报告中，每个部门的支出被划分为三个部分：政府经常性支出、对地方政府的补助和资本项目支出。其中政府经常性支出是维持政府各部门正常开展工作的支出，按照功能划分为五个部分：人员经费（工资福利支出）、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。最后，编制分类简单易懂，有效解决了预算专业性强、公众理解难度大的问题。美国政府预算草案采用了联合国推出的分类方法，按照政府职能对预算科目进行分类，包括普通公共服务与安全、社会服务、经济服务等。公众可以从中清楚地看到每一个部门具体的预算使用计划、使用目的和实际支出。为了方便公众阅读，预算部门还专门编写了简要说明，如每年财政部金融财务管理局编写的《公民阅读指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的语言和生动的图表阐述每财年重要的财政收支数据、政府债务和资产情况等。