九、结语

英国是议会制度之母，同时也是最早建立起公共财政制度的国家。19世纪中叶，英国在没有范本可参照的情况下，内生性地解决了税收审批权、公共债务控制、支出控制、收支两条线等一系列问题，最终确定了预算制度，建立起公共财政。这在当时，是极具建造性的成就，为当今世界预算制度框架奠定了坚实的基础。

英国名义上实行议会财政制度，议会控制政府财政收支，但在实践中，英国议会在修改预算方面的权力非常有限。英国议会分为上院和下院，上院是贵族院，在立法过程中无决定权，仅对预算法案有一个月的拖延权，对其他立法案有一年的拖延权。拖延权并不能否决下议院议案成为法律，只能在时间上延迟。上院虽然没有立法决定权，但因其议员的特殊身份，对下院议案的修改和完善，能起到一定的积极补充作用。下院有权削减内阁提出的预算支出，拒绝内阁的财政收入提案，要求内阁修改预算草案。

英国财政部负责制定与执行财政政策，在预算编制、执行和监督上承担主要职能。英国公共账目委员会是附属于议会下院的预算监督机构。英国国家审计署是独立的外部审计机构，对议会负责。总审计长领导审计署，是下议院议员，有权向下院单独报告工作。审计署的工作围绕预算账目监督和绩效监督展开。从预算编制、预算执行到预算监督，每个环节都切实体现了英国预算的透明度与公开性。

英国预算编制的周期很长，年度预算编制包括下一财年的预算支出明和和其后2年的预算额度预估。这是从1961年起英国开始实行的公共支出调查程序的要求，将预算的计划性和实施效果统一到一个文件中，使议会在审议预算法案时能够对政府未来的整体财政政策走势有所了解，也为预算资源的分配提供参照。但公共支出调查程序的约束力并不是很强，与实际支出规模往往存在一定差距，在预算执行过程中，需要通过预算调整和追加预算加以补充修正。英国的预算编制从部长集会开始，由财政部召集，拟定预算编制指导性文件。各部门根据财政部的要求测算本部门支出，在4月份之前，提交本部门的预算数据。经过财政部汇总，在5月份将未来3年支出计划概算提交内阁委员会讨论，根据内阁委员会的反馈结果，财政部整合各部门数据编制预算草案。预算草案编制完成后，进入议会审批阶段。次年3至4月，财政大臣向议会提交正式预算报告，财政大臣要就预算案发表演说，经过一读质询后，进入二读、三读程序，下议院表决通过后提交上议院审议，上议院因无否决权，上下议院之间并无争议。最迟在8月5日之前，英国国王签署同意，预算法案正式生效。

英国自1998年起实行部门支出上限控制，对政府各个部门的支出规模分别设定上限，不再实行政府支出总量控制。英国政府部门的预算支出由部门预算支出和年度管理支出两部分组成，其中，部门预算支出限额以3年为基础编制，部门预算支出是财政部代表中央政府核定给各部门的支出权限，部门内部有控制权和支配权。年度管理支出是由议会授权财政部根据各部门实际情况分配的支出，由财政部直接向议会汇报，各部无权自行管理。英国实行集中支付制度，国库下设统一基金账户、国家贷款基金账户、国库现金账户和国库提款账户，由财政部下设的支付署或英格兰银行统一处理支付事务。

英国中央政府在财政上高度集权，地方政府在财政上缺乏自主权且自主财源极为有限。中央政府与地方政府实行严格分税制，地方政府有征税权及适当的税率调整权、减免权，但同样受到中央的严格限制。国税是中央财政最主要的来源，地方财政的来源是中央对地方的财政拨款、地税收入和地方自筹收入。英国中央政府的一般性转移支付称为收入支持补助制度，综合考虑不同地区之间的收入能力和支出需求，根据“基数调整”的方法确定转移支付总量。

在英国，有征税权的政府具有举债权，中央政府、苏格兰、威尔士和英格兰等有征税权的地方政府可以举债；北爱尔兰政府因其权力有限，不借款，无负债。英国地方政府借款的制度框架包括公共工程贷款委员会贷款制度、谨慎性制度和偿债准备金制度。在谨慎性制度下，虽然中央政府赋予地方政府借款更多的灵活性，但也采取一定的措施控制地方政府债务风险。中央政府规定政府债务余额应当低于GDP的40%，同时建立资本上限以满足可持续投资规则。在每年的预算和概算报告中，地方政府将资本上限中的自行筹集部分上报财政部。

预算审查监督职能主要由审计署和公共账目委员会行使。审计署与公共账目委员会在职能实现上，是密切配合的。审计署的审计报告由于公共账目委员会的审核更能发挥其功能，公共账目委员会很少直接调查决算本身的数据或事项，而是在审计署的工作之上发挥作用。简言之，公共账目委员会可以被称为审计署在下院的专门委员会。公共账目委员会审查审计报告的程序是：针对审计报告的内容，充分听取被审计部门的意见，由总审计长根据报告内容进行解释和答复，公共委员会形成审查报告，报告内容主要是指出政府工作中存在的问题，并针对支出成果和绩效目标完成情况提出改进意见，下发给政府相关部门后，相关部门应在2个月内，就审查报告的内容作出答复。

英国绩效预算改革始于撒切尔政府任内。1979年撒切尔首相上台组阁后成立了政府绩效工作小组，1981年开始，政府绩效工作小组成为财政部常设部门，绩效评估结果向内阁和议会报告。1997年布莱尔政府通过了《支出综合审查法案》，根据该法案，公共部门需对预算支出进行全面审查，向议会提交《秋季绩效评价报告》。财政部通过与各支出部门签订公共服务协议，明确支出绩效目标。公共服务协议的内容是财政部进行预算支出评估和绩效考核的重要依据，主要包括责任条款、目标条款和实现目标计划。公共服务协议也为公众监督预算提供了可比性数据。

[1] 立法机构影响预算决定的能力在于其对行政预算建议以及预算决策的内部程序上都具有权威。根据立法权威性的大小，可分为“预算决定型”“预算影响型”“无预算作用型”三种。

[2] 英国的财政法（Financial Law）和财政法案（Finance Bill）在翻译时常发生误用。财政法是议会审议通过的年度税税率调整等修订内容；狭义的财政法案包括了税收收入在内的政府财政收入的全部内容。广义上，完整的财政法案指代整个预算法案，可以包括预算收入法案和拨款法案两部分。

[3] 英国的议会审议预算程序被称为Supply Procedure，3月份下议院会期被称为Supply Days，供给委员会也由此得名。

[4] 代表性税制的主要内容是在分别测算各地区标准税基和税率的基础上，衡量地方政府的收入能力。其中，标准税基通常采用总量估算和分税种估算两种办法，选择GDP等相关因素，通过回归分析进行确定；标准税率通常用地方实际总收入占合计税基的比例表示。