第三节　信赖保护原则

一、信赖保护原则的涵义

信赖保护原则是指在行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性,从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则,又称为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则。韩国1996年《行政程序法》第4条规定：“1.行政机关执行职务时,应本于诚实信用为之。2.法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍接受后,除对公共利益或者第三者的正当利益有明显危害之外,不得以新的解释或者惯例溯及而为不利之处理。”这是有关信赖保护原则的典型规定。

信赖保护原则中的“信赖”是一复杂的概念,而保护的方式也多种多样。从主体来看,信赖是指公民对行政机关及其执法人员的信任。从客体来看,信赖既可能是对行政机关及其工作人员可靠性和业务水平的信任,也可能是对法律制度和法律规范的稳定性、连续性、可预测性的信任和对具体行政执法行为、既得权益和法律行为持续性的信任。信赖保护原则中的“信赖”通常是指后一种信赖,即合法信赖或者正当合理的信赖。保护合法信赖的方式包括：保证法律规范的明确性、稳定性和连续性,即立法保护；维持行政执法行为的效力和既得权益,即存续保护；也可能是在变更现有法律状态的同时,给予财产补偿,即财产保护。在这里,存在着依法行政原则、法律安定性原则和信赖保护原则之间的冲突和协调,存在着变更法律状态的公共利益和保护公民既得权益的信赖利益的权衡。

关于信赖保护原则在行政法中的地位和作用,世界各国和地区存在着四种做法。第一种做法是不将信赖保护作为行政管理的一个要求,立法对此不作明确规定,行政法学中也很少对此展开研究。在这种行政法律体系和法学研究模式中,信赖保护不是行政法的一个原则,更谈不上是一个基本原则。第二种做法是没有明确提出信赖保护的概念,但是在其行政法律体系或者行政法学研究中,具有信赖保护的相关规定或者观念。法国、英国和美国行政法和行政法学即属于这种情况。在法国,信赖保护是通过限制行政行为的废止、撤销或者溯及力、限制立法机关制定具有溯及力的法律规范、保护既得权益原则等方式表现出来。[30]在美国、英国等英美法系国家,信赖保护通过行政机关之间的相互信任和忠诚原则、一事不再理原则、禁止翻供原则、遵守先例原则、限制法规或者规章的生效日期及其溯及力等途径表现出来。[31]第三种做法是明确将信赖保护作为行政法的一个基本原则,但将其适用范围限于行政行为特别是授益行政行为的撤销、废止,以此为着眼点把信赖保护原则与法律的安定性原则、依法行政原则结合起来,协调这些原则之间的冲突。这种做法实际上已经将信赖保护原则视为行政法的基本原则,只是在法律规定或者法学研究上把信赖保护原则的重点放在行政行为的撤销和废止方面。采取这种做法的是我国台湾地区、日本。[32]第四种情况是明确将信赖保护原则作为行政法的一个基本原则提出,认为在效力等级上,信赖保护原则是一个与依法行政原则、法律的安定性原则、比例原则等并驾齐驱的具有宪法效力等级的一般法律原则,不仅约束行政活动,而且约束立法行为,学理和判例上均从宪法原则或者一般法律原则的高度推动其发展,德国和荷兰是这种做法的典型。[33]

借鉴世界各国的经验,考虑我国的实际情况,本教材将信赖保护原则确立为行政法的一个基本原则,与依法行政原则具有相同的效力等级,具有直接的适用性,全面约束行政立法和行政执法。

二、信赖保护原则的根据

信赖保护原则之所以能够成为行政法的一般原则,是因为：

1.法治国家原则的必然要求

法治国家原则的具体要求多种多样,不同的国家有不同的理解。但可以肯定的是,现代法治国家的概念已经扩大,不仅形式上要求行政机关依法行政,严格依法办事,而且要求行政活动具有实质的正当性,也就是说,行政活动必须体现人类的一般法律理性,体现公平正义的法律观念,符合一些基本的价值标准和道德标准,诚实信用正是其中之一。信赖保护不仅是对公民的要求,同时也是对行政机关及其管理活动的要求。行政机关之间、行政机关与公民之间关系的处理,都存在一个讲求诚实信用的问题。很难想象,朝令夕改的法律和独断专横、反复无常的行政行为能够得到公民的尊重和不折不扣的履行,一个对行政机关及其工作人员怀有疑虑和抵触情绪的公民会自觉听从行政机关的指挥和管理。信赖保护因此成为推行现代法治国家的必要条件和必备要素,而信赖保护原则相应地成为法治国家原则的要求和标准之一。

2.法律安定性原则的必然结论

法律安定性原则是指国家应当维护法律状态的稳定性和不可分割性。法律安定性原则是一个反映法治国家原则要求的一般法律原则。这里所说的“法律状态”,是指为法律所产生、确认或者调整的法律秩序,宏观上包括法律制度,微观上包括已经生效的法律规范、公民依法取得的权利和法律地位。法律安定性原则要求：第一,法律制度应当具有可靠性和连续性,应当维持依法确立的现行法律状态；第二,除非符合法律规定的条件,不得制定溯及既往的法律规范；第三,除非符合法律规定的条件,不得取消或者中止公民依法取得的权益,即保护公民的既得权益；第四,立法机关应当使用尽可能准确、明白的术语制定法律,含糊的、缺乏连贯性和一致性的法律是不合格的法律；第五,执法机关应当尊重惯例,禁止反复无常；所发布法律文书,应当术语简明、理由明确具体。从上述内容来看,法律的安定性包含了信赖保护的因素,因为公民的信赖是对法律关系和法律地位稳定性和连续性的信任；维持法律状态的稳定性和连续性,实际上会起到保护公民对立法和执法信赖的作用。德国联邦宪法法院认为,法律安定性原则的首要目的是保护公民的合法信赖,而保护合法信赖原则是法律安定性原则在保护公民合法权益(主观权利)的表达形式,侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。[34]

3.基本权利保护原则的要求

基本权利保护原则是指未经法律明确授权并且符合法定条件,行政机关不得以任何形式限制、变更或者剥夺宪法确认的公民权利。基本权利由宪法赋予,公民根据宪法和法律规定行使。公民依法行使基本权利,安排生产、生活,一旦形成法律关系或者依法取得法律地位,即对其产生信任和依靠,而这也是公民安排未来的生产和生活的基础。对行政机关来说,信赖保护首先体现为法律关系或者法律地位的“存续保护”。在依法必须变更、或者取消公民的权利或者法律地位时,应当给予补偿,“存续保护”则转变为“补偿保护”。从这一点来看,信赖保护应当是基本权利保护的应有之义,信赖保护也因此成为公民的一种权利,即信赖保护权利。行政机关侵犯公民的信赖保护权,必然侵害公民的基本权利。

在信赖保护方面,基本权利保护集中表现为保护既得权益原则。“既得权益”(vested right)是指公民根据行政行为依法取得的、行政机关不得单方面取消的权利。既得权益产生于设定权利的行政行为,当行政行为具有不可撤销性或者不能被废止时,公民因该行政行为取得的权利就成为“既得权益”。既得权益可能是公民的基本权利,也可能是公民行使基本权利取得的其他权利或者利益。从既得权益与基本权利的这种密切联系来看,对既得权益的保护,必然产生保护基本权利的效果；侵害既得权益,也会相应地侵犯基本权利。保护既得权益因此成为基本权利保护的一种方式,基本权利的保护必须从保护既得权益着手。另一方面,保护既得权益也是信赖保护的一种方式,保护公民对行政管理的信赖,必须从维护公民因行政管理取得的既得权益着手。既得权益是信赖保护与基本权利保护发生联系的中介。

4.行政行为的效力和行政的自我约束性

行政行为依法生效之后,非经法定国家机关按照法定程序撤销或者废止,一直具有法律效果。行政行为具有存续力意味着,一旦公民因行政行为确定权利,该权利也具有存续的效力,公民有权也应当信任该行政行为和权利的存续。维持行政行为的存续力是信赖保护的关键所在,也是行政机关自我约束性的一个方面。当然,行政机关的自我约束性不限于行政行为的效力,除此之外还包括遵守行政惯例的约束、接受行政机关内部监督的约束、接受自己的声明、保证的约束等。这些约束都是要求行政机关保护公民合法信赖的根据。

5.民法上诚实信用原则的影响

诚实信用原则是民法的基本原则之一,有关诚实信用原则的规定被视为民法的帝王条款。信赖保护原则与诚实信用原则具有历史上的渊源联系。诚实信用原则原先是有关债务履行的一个原则,表现为契约必须履行或者债务必须履行的原则,后来逐渐发展成为有关行使一切民事权利和履行一切民事义务的基本原则。该原则要求当事人所作的意思表示真实、行为合法、讲求信誉、不规避法律、履行义务时考虑他人的利益、行使权利时不损害他人的利益,等等。[35]许多学者认为,诚实信用原则是一般法理,不仅适用于民事活动,而且适用于行政活动,[36]所谓信赖保护原则实际上是诚实信用原则在行政法领域的转换或者翻版而已。

三、信赖保护原则的内容

从世界各国和地区的有关信赖保护原则的做法和研究来看,信赖保护原则应当具有如下方面的内容：

(一)行政机关之间应当相互充分信任和忠诚

在美国,充分忠实和信任原则是处理联邦制国家结构下不同州之间的关系的一个原则。对此,美国《宪法》规定：“每一州对其他各州的公文书、公记录和司法程序必须给予充分的忠实和信任。”根据该原则,一个州合法成立的法律、行政决定和法院判决只在本州之内有效,但其他各州必须充分信任,承认其效力；具体到行政管理,即是一个州的行政机关应当承认和尊重其他州的行政机关合法作出的行政决定。充分忠实和信任原则的目的是实现国家的统一性,具体到行政管理就是维护国家行政的一致性和连贯性。

在我国,相互充分信任和忠实是诚实信用原则在行政机关之间关系上的表现,是行政机关树立公民对行政的信任、保护公民对行政的合法信赖的前提,因此是信赖保护原则的必要内容。具体来说：

1.相互忠实和信任是行政机关在处理相互关系上应当履行的一个义务。这就意味着,忠实和信任是一个行政机关对其他行政机关所承担的职责；对其他行政机关不忠实或者不信任是违反职责的行为。

2.对一个行政机关依法作出并且生效的行政行为,其他行政机关应当承认其效力,接受其约束,除非符合法律明确规定的条件,不得作出与该行政行为冲突或者不一致的行政决定。

3.一个行政机关作出的行政行为可能涉及其他行政机关的职权职责时,应当及时告知其他行政机关。

4.一个行政机关作出的行政行为构成违法或者无效的,其他行政机关在知道情况后,应当及时告知作出行政行为的机关,而不得承认其效力。

5.在遵守管辖权的限制和其他法律规定的情况下,一个行政机关对其他行政机关提出的职务上的请求,应当尽力协助,但因协助产生的费用应当由请求机关承担。

(二)除非法律有明确规定,行政机关不得撤销或者废止已经生效的具体行政行为

1.在法定救济期限内,具体行政行为处于不确定的状态,不产生关系人的既得权益,行政机关可以随时撤销。

行政机关作出具体行政行为之后,公民可以在知道该具体行政行为之日起60日内申请复议；对复议决定不服的,可以在15日内向人民法院起诉。一旦相对人或者第三人在上述期限内申请复议或者提起诉讼,具体行政行为即处于不确定的状态,没有形式上的存续力。在行政复议决定生效或者法院判决生效之前,行政机关可以撤销具体行政行为。由于具体行政行为处于不确定的状态,相对人或者第三人并不因此产生既得权益,行政机关撤销不涉及信赖保护问题。

2.对相对人不利的具体行政行为生效之后,行政机关可以随时裁量决定是否撤销或者废止。

(1)不利行政行为违法,行政机关可以随时裁量决定撤销。但是,具体行政行为明显违法、完全不可接受、不撤销即严重损害公众对行政的信任时,必须撤销。[37]

撤销违法的不利具体行政行为,是依法行政原则和信赖保护原则的共同要求,但与法律安定性原则存在着冲突。根据法律安定性原则的要求,生效的行政行为即使违法,也应当维持,以保护法律关系或者法律状态的稳定性。权衡的结果是对行政机关行使撤销权的期限加以限制。我们认为,这个期限以5年为宜,自行政机关知道该不利具体行政行为的违法性之日起计算。

(2)不利具体行政行为合法的,行政机关可以裁量决定是否废止,但是,如果行政机关有义务作出内容相同的行政行为、或者曾经对第三人承诺不废止的,不得废止合法的不利具体行政行为。[38]

3.合法的有利具体行政行为生效后,行政机关原则上不得废止,除非法律作了特别明确的具体规定；但在出现下列情况时,行政机关可以部分或者全部废止：[39]

(1)具体行政行为附有废止保留的附款。所谓“废止保留”的附款是指行政机关在作出具体行政行为时,以将来随时废止为条件。由于相对人明知行政机关可能将来要废止该具体行政行为,因此不产生信赖保护问题。

(2)相对人没有履行具体行政行为附款规定的义务。具体行政行为的存续以相对人在指定期限内履行特定义务为条件的,如果相对人没有在指定期限内履行,具体行政行为即丧失了存续的基础。没有履行义务也说明相对人不存在合法的信赖。

需要注意的问题是,只要相对人在指定期限内没有履行附款规定的义务,行政机关就可以决定废止,相对人是否具有过错无关紧要；但根据比例原则,如果附款规定的条件与相对人得到的受益来说只是一个次要因素,不允许废止。[40]

(3)事后发生新的事实,根据该事实,行政机关具有不作出该具体行政行为的合法理由；而且,不废止该具体行政行为,公共利益将遭受损害。这属于情势变更原则运用到行政法的一种情况。新的情况可能使该具体行政行为丧失了合法性,行政机关应当废止。如,行政机关许可一家公司在人烟稀少的地区堆放垃圾,但事后开发计划将该地区确定为开发区,行政机关可以废止该许可证。

(4)法规修改导致行政机关不能作出该具体行政行为,受益人尚未使用受益或者得到给付,而且不废止该行为,公共利益就会遭到侵害。如行政机关给甲颁发建设许可证,允许甲在某地点建设赌场,在甲动工之前,法律规定禁止建设赌场。在这种情况下,行政机关即可以废止建设许可证。

(5)为防止公共利益遭到严重的损害。“公共利益”和“严重侵害”都是不确定的法律概念,行政机关可以根据案件的具体情况裁量认定。例如,某化工厂建设投产后,产生没有预见的严重环境污染,威胁工厂员工和附近居民的生命健康,在没有其他方法可以使用时,行政机关可以废止经营许可证。

4.对违法的有利具体行政行为,行政机关可以裁量决定部分或者全部、向前或者向后撤销。但是,受益人对该行政行为的存续具有值得保护的信赖时,行政机关不得撤销。这里,信赖保护原则和依法行政原则与法律安定性原则之间存在着冲突,需要行政机关根据具体情况,权衡个人利益和公共利益。

在这里,权衡的关键是“值得保护的信赖”。其构成要件是：[41]

(1)受益人信赖具体行政行为的合法性和有效性。受益人必须知道具体行政行为已经作出,并且确信该具体行政行为是合法的、有效的。一般来说,如果受益人已经使用了给付,或者已经根据给付作了处置从而撤销将造成不可接受的费用的情况下,其信赖即值得保护。

(2)不存在排除信赖的情况。受益人明知或者应当知道具体行政行为违法,或者具体行政行为的违法性可以归责于受益人时,受益人没有信赖。这些情况包括：第一,受益人通过欺骗、威胁或者贿赂促使行政机关作出该具体行政行为；第二,对重要事项提供不完全的或者不正确的信息,使行政机关以此作为根据而作出具体行政行为；第三,受益人明知该行政行为违法或者因重大过失而不知道该行政行为违法。

(3)保护受益人信赖的利益大于撤销具体行政行为的公共利益。受益人虽然信赖具体行政行为的合法性和有效性,但保护这种信赖的利益并没有显然大于撤销具体行政行为的公共利益的,行政机关可以决定撤销。

行政机关在权衡信赖利益与撤销的公共利益时,应当考虑如下因素：第一,撤销对受益人生产、生活的影响；第二,不撤销对公众和第三人的影响；第三,具体行政行为的程序。经听证程序作出的具体行政行为,受益人对其信赖的程度大于经简易程序或者一般程序作出的具体行政行为。第四,具体行政行为违法性的程度；第五,具体行政行为作出后存在的时间长短。行政机关知道具体行政行为违法性之日起2年后或者具体行政行为作出之日起5年后,行政机关不得撤销,[42]但具体行政行为的作出出于胁迫、欺骗或者贿赂的,行政机关在上述期限过后仍然可以撤销。[43]

(三)行政机关依法撤销或者废止具体行政行为之后,因该具体行政行为得到给付的当事人应当返还不当得利

具体行政行为被撤销后,任何一方当事人因此而得到的受益即构成不当得利,应当返还。返还的范围,根据民法或者其他法律有关不当得利的规定[44]确定。

1.国家违法征收税金、费用的返还。在我国,行政机关错误征收税金或者其他费用的,该税金、费用的返还属于国家赔偿责任,适用国家赔偿法的规定。

2.国家违法给付的返还。经权衡信赖保护、依法行政和法律安定性的利益之后,行政机关依法撤销违法的有利具体行政行为的,受益人应当返还因该具体行政行为得到的给付。

3.国家合法给付的返还。在特定的条件下,行政机关可以对合法的有利行政行为作溯及既往的废止,这些情况包括：第一,给付没有用于指定的目的；第二,给付的条件没有成就；第三,受益人没有遵守为给付施加的期限限制。[45]

(四)行政机关原则上不得制定对公民产生不利影响的具有溯及力的法律规范

法律规范的溯及力可以分为两种情况：第一种情况是新制定的法律规范适用于在法律规范生效之前发生并且结束的事实,由于这种溯及力具有典型的溯及既往的性质,学理上称之为“真溯及力”。第二种情况是新制定的法律规范适用于生效之前已经发生、生效之后仍然继续存在的事实,由于这种溯及力只是向将来影响尚在继续的事实,不是溯及既往,而是溯及现在,因此学理上称之为“假溯及力”。

有关禁止制定具有溯及力法律规范的信赖保护原则,主要表现为禁止制定对公民不利的具有溯及力的法律规范。这一点与通常所说的“禁止不利变更原则”的精神是一致的。禁止法律规范具有溯及力,是法治国家原则的要求。根据法治国家原则,法律规范应当具有明确性、可预测性、稳定性、连续性和可靠性,而制定具有溯及力的法律规范与法治国家原则的这个要求是冲突的。但是,经济、文化和社会的发展必然引起法律制度和法律规范的变更,法律制度和立法应当根据新的情况作相应的调整。这里,存在着发展与稳定、信赖保护和法律安定性与法律灵活性的冲突。在制定法律规范时,立法机关应当权衡这些相互冲突的利益。

1.行政机关不得制定给公民增加负担的真溯及力的法律规范,但下列情况例外：

(1)法律规定,根据法律生效当时的情况,公民应当考虑或者预见到新制度可能建立；

(2)相关法律规范不明确或者有争议；

(3)受侵害的合法信赖轻微、小于立法机关需要实现的公共利益。[46]

总之,凡是利益权衡表明,现有法律制度或者法律规范持续的信赖利益应当放在优先的地位时,立法机关就不得制定具有真溯及力的法律规范。[47]

2.行政机关可以制定具有假溯及力的法律规范,但是不得限制或者损害公民已经依法取得的既得权益。

(五)行政机关应当确保事实行为的真实性,接受行政惯例的约束,法院裁判也应当接受自己以前所作裁判的约束

这里所说的事实行为是指行政机关在自己的管辖权范围内依法实施的不产生法律效果的行为,包括声明、答复、解释、咨询、指导等行为。信赖保护原则是诚实信用原则在行政管理中的体现,而诚实信用原则要求行政机关意思表示真实、准确。诚实信用并不因法律行为和事实行为而异。在事实行为方面,行政机关保护公民合法信赖的方式就是确保事实行为的真实性和准确性。错误的事实行为是造成公民合法权益损害的主要原因,行政机关应当承担赔偿责任。

行政惯例是指行政机关在长期管理过程中形成的工作制度和工作方法。行政惯例一经形成,即具有相对的稳定性,公民有权利也有义务信任行政惯例的稳定性和连续性。接受行政惯例的约束,是行政机关保护公民信赖的一个方面。

法院是否应当接受以前裁判的约束,在学理上是一个有争议的问题。实行判例法的国家,面临发展判例法和维持判例法稳定性的矛盾。因此产生的问题是：保护合法信赖是否以及在多大程度上限制法院发展其判例法。一种观点认为,公民有权信赖判例法的连续性,这种信赖值得保护,对立法机关的限制也适用于法院。对相同的案件情况,禁止作不利于公民的变更。另一种观点认为,判例的发展不导致公民法律地位的变更而只是法律技术的纠正,面临作出新解释的趋势或者变化的法律关系,法院不可能受判例的限制。[48]我国不实行判例法制度,但是,为了保护公民对司法的信赖,人民法院应当接受自己作出的生效裁判的约束。除非法律变更或者出现了新的事实,对同等情况,人民法院不得作出截然不同的裁判。

四、信赖保护原则的意义

将信赖保护原则确立为我国行政法的基本原则,具有如下意义：

(一)丰富社会主义法治国家原则的内容,推动我国行政法律体系的完善

社会主义法治国家原则不是空泛的说教和标签,而是具有丰富内涵的法律观念；不是可有可无的装饰和摆设,而是具有约束力的原则性法律规范。从世界各国推行法治原则的情况来看,无论其法治采取什么样的表现形式,信赖保护(诚实信用)都是其中必不可少的一个要素和评价标准。要实行现代法治国家原则,必须以法律制度和法律规范的明确性、稳定性和可靠性为前提,必须以公民的信任和有效参与为前提,而信赖保护是确保这个前提的有效措施。另一方面,没有信赖保护的法律制度和法律规范缺乏实质的正当性,因此形成的法治只是传统的、形式意义上的法治,而不是现代的、实质意义上的法治。将信赖保护原则确立为我国行政法的一个基本原则,是奠定社会主义法治国家原则基本条件的有效措施。信赖保护原则不仅约束立法,使我国的法律体系和法律规范符合诚实信用的法治国家标准；而且约束执法,使信赖保护原则具体到特定的公民、法人或者其他组织。信赖保护原则因此成为我国法治国家原则的一项内容。

(二)密切和规范公民与人民政府之间的关系,加强行政管理的可靠性,提高行政效率

良好关系的确立以信任为前提。在长期的革命斗争和经济文化建设过程中,人民政府和公民之间已经形成了相互信任的关系。但是,这种信任关系只是信任感,缺乏规范性,还没有上升到具体法律规范的水平。信赖保护原则正是将这种信任关系转换为具体的法律关系的有效途径。通过赋予行政机关之间相互信任和忠诚的法律义务、限制法律规范的溯及力、规范行政措施的撤销和废止,使行政机关之间的关系进一步规范化,使公民对行政法律制度和法律规范、行政机关及其工作人员的信任得到强化,为行政管理的顺利进行提供良好的法律制度和文化环境,从而最终提高行政效率。由于信赖保护原则与依法行政原则之间存在着冲突,需要行政执法人员根据案件的具体情况进行权衡,这对行政执法人员的业务素质提出了更高的要求。

(三)带动市场行为的规范化,促进市场经济的健康发展

市场经济是法制经济,也是信用经济。不讲求信用必然导致交易风险加大,增加交易的成本,从而降低市场运行的效率,使市场难以起到有效配置资源的作用。从这一点来看,将信赖保护原则确立为行政法的基本原则,实际上是为行政机关设定了在市场经济中通过立法和执法的途径带动公民讲求诚实信用的义务。民法上的诚实信用原则是信赖保护原则的历史渊源,但信赖保护原则一经确立,就会对诚实信用原则的实行产生积极的反作用。如果说诚实信用原则是调整平等市场主体之间交易行为的法律原则,信赖保护原则就是约束不平等主体之间的管理行为的法律原则。两个原则相结合,将使诚实信用渗透到市场经济的各个环节,使市场经济的运行更加规范和透明,从而大大降低交易行为的风险,促进市场经济的健康发展。