第二节　非洲外国投资准入制度

国际投资所涉及的法律关系较为复杂，通常包括以下内容：（1）外国投资者和东道国自然人、法人及其他经济实体基于投资所产生的普通商事关系；（2）外国投资者与东道国之间基于投资所产生的投资管理和保护关系；（3）跨国投资者与本国有关机构之间基于投资促进和投资保险所产生的关系；（4）政府之间以及政府与国际组织之间为促进和保护投资或协调投资关系而缔结双边或多边条约所产生的关系等[1]。从对上述法律关系的调整方法来看，第4类关系主要通过国际法的方式加以调整，例如多边公约和双边条约等；第3类关系主要通过投资者母国国内法进行调整；除此之外的其他法律关系主要都通过东道国的国内法加以调整。而国家在国际投资中的角色可能是东道国也可能是投资者母国，根据其所扮演的角色不同，其国内投资法的调整重点也有所不同。非洲国家由于历史相似，经济发展水平大致相当，因此其投资准入方面的法律制度表现出了高度的相似性。后文将重点对非洲国家的投资准入制度进行比较研究。

一、专门机关和主要法律

国际投资是资本以营利为目的所进行的跨国流动，资本总是从成本高、收益低的地方流向成本低、收益高的地方，从全球视角来看，国际投资主要是从发达国家流向发展中国家。因此发达国家主要作为投资者母国，而发展中国家主要扮演东道国的角色。发达国家一般对资本输入提供国民待遇，发展中国家与此不同，常常要制定专门的外国投资法来调整涉外的直接投资，尤其要对外商投资的准入制度进行详细的规定，例如外商投资的企业形式、外资持股比例、相关审批制度等。由于投资法律制度涉及的方面十分广泛，且随着时间的推移和本国发展方针战略的变化，投资法律制度会相应地进行调整，所以难以形成专门的综合性的法典。总体来看，非洲各国的投资法律都形成了由基本法和众多专门法律共同构成的投资法律体系，蔚为壮观。

为了方便对外国投资实施统一管理，大部分非洲国家设立了专门的外国投资管理机构，由这些机关具体实施国家的外国投资法律法规，制定外资指导政策。从投资者的角度来看，这些专门机构的出现为投资者在非洲国家投资兴办实业提供了巨大的便捷，能够为投资者提供一站式服务，避免了投资者在繁杂的官僚机构之间进行漫长的“公章旅行”。

下图为非洲国家的投资主管机构和主要法律：

其中喀麦隆的投资事务并不由某一个政府部门主管，而是由数个政府部门分别主管与其职权相关的投资事务，根据《政府组织法令》的规定，这些政府部门包括：农业与农村发展部，经济与金融部，工业、矿业与技术发展部，种植业、发展计划与国土整治部，运动与体育部等。

专门投资主管机构的任务包括批准投资申请，提供投资相关环境及法律方面的信息，以及帮助投资者与政府当局进行沟通等，在服务投资者方面起到了非常重要的作用。例如，坦桑尼亚在1997年的《坦桑尼亚投资法》中规定，坦桑尼亚投资中心（TIC）作为政府全权处理投资事务的首要机构。埃塞俄比亚设立了埃塞俄比亚投资管理局（EIA）为埃塞俄比亚的所有外商投资提供一条龙服务。加纳政府在1995年设立了加纳投资促进中心，其主要职能包括制定投资政策，完善投资环境，收集公布投资信息，同时还承担企业注册及信息保存等职能。

专门投资管理机构和专门法律为创造便捷、稳定的投资环境打下了良好的基础，非洲国家的投资准入制度，包括投资审批、投资范围的确定等，都是通过这些法律得以明确，并由专门的投资机关进行实际操作的。正是由于投资专门机构的存在，使得外商来非洲投资的程序大大简化，进一步减少了因为官僚主义而对投资造成的不必要限制。

二、投资审批程序

外国投资审批制度是指东道国政府或其授权机关根据本国法律、政策和特定时期的经济发展水平和目标，按照一定的标准和程序，对拟输入本国的外国直接投资进行鉴别和评价，并决定是否批准的制度[2]。投资审批制度是东道国对于国家主权的正当行使，以外国投资项目在技术上和经济上的可行性为标准，审查其对于国民经济发展的价值[3]，其目的在于确保外国投资符合本国的发展目标，排斥不利于本国经济发展的外国投资者，并在一定程度上保护本国产业。

发达国家的工业体系完善，经济抗冲击的能力较强，市场开放程度较高，因此对于外国投资的审批程序较为简单，通常对外国企业采取国民待遇，并没有专门针对外资企业的特殊程序。而发展中国家由于经济不发达，经济的稳定性不强，国内工业体系不健全，往往需要在法律层面采取特殊的措施加以规范和保护。非洲国家都是发展中国家，国内市场都很不成熟，无法像西方发达的经济体那样，采取较为宽松的市场审批和监管体制。此外，非洲国家国内的市场参与者对于外国投资者的了解程度不高，竞争力方面的弱势十分明显。因此，非洲国家曾普遍在外国资本设立或并购公司时设置严格的审批程序。

赞比亚法律规定的投资程序就较为复杂，除了进行公司登记以外还应获得相应的许可证和执照。赞比亚《公司法》规定，创办公司需要在专利和公司注册办公室（Patents and Companies Registration Office）进行注册。两个或两个以上的自然人可以申请注册公司，注册时需提交下列文件：（1）名称申请，以避免与已使用的公司名相同或相似；（2）公司董事和秘书签署的公司注册申请；（3）公司章程；（4）依照《公司法》进行的法定申明；（5）签字同意担任董事或秘书的同意书；（6）有限责任公司的保证申明。公司的最低注册资本金为500万克瓦查（约1000美元）。此外，赞比亚法律对公司还有一项特殊的要求，即至少一半董事应为赞比亚居民。根据赞比亚《投资法》的规定，外国人在赞比亚的投资均需到赞比亚投资中心（Zambia’s Investment Centre）申请投资许可证。在通信、银行、旅游、交通、矿业、卫生、教育、林业及航空等领域的投资，除了向赞比亚投资中心申请许可证外，还需要得到国家相关行业主管部门的批准。

然而，随着非洲国家发展本国经济的目标日益明确，为了更好地吸引外资，非洲大多数国家都大力简化投资程序，为外商到非洲投资提供了极大方便，这也必将是今后投资准入制度的发展趋势。例如，《尼日利亚投资法》在公司法人设立程序中规定，外商设立公司只需要在尼日利亚鼓励投资委员会进行注册登记，登记时间减少到了14日。可以看出，这一规定已经将外商在尼日利亚投资注册公司的程序大大简化，避免对外商提出苛刻的要求，提高了办事效率，加大了行政工作的透明度。而在市场开放程度较高，且继承了英国普通法的南非，此类程序则更为简便，只需要在南非贸工部或者其代表处领取一份表格，通过邮寄的方式将填写完毕的表格交到贸工部的相关部门，就能够自动获得注册[4]。

为了使外资企业降低审批成本，非洲国家在投资审批制度的改革中将整合程序作为重点，以求达到缩短审批时间、降低审批费用的目的。例如，埃及新投资法将投资相关的审批全都交给了投资与免税区总局（General Authority for Investment and Free Zones，GAFI），投资者只要按照要求向GAFI提交相应的材料即可完成投资审批手续。公司设立采取注册制，提交材料后15天内没有因为违法违规或缺乏资质被有关部门驳回，即宣告公司成立。而纳米比亚将外资企业的注册登记和管理等事项统归于贸易与工业部（Ministry of Trade and Industry），从准备文件、填写表格开始到取得营业许可，获得增值税号为止的整个过程大约需要五到六周时间，股份有限公司注册及服务费大约在2000～4000纳元，封闭公司注册服务费约800纳元。

三、投资范围限制

投资审批程序已经在向日益简化的方向发展，从实质审查转变为形式审查。使得投资审批程序保护本国产业的功能已经被大大弱化。因而投资范围（或称投资方向）的限制成为东道国保护本国产业的重要措施。

非洲各国对投资方向均有一定的规制，主要表现为投资须符合政府规划的有限发展的部门或地区。其目的在于改善当地的生活条件，有利于东道国当地人力资源和自然资源的适用，防止或减少环境污染，为该东道国外汇收支平衡提供纯利润，促进东道国的发展等。通行的做法是将各个产业部门分为鼓励、允许、限制、禁止等类别。因此，各国对投资范围的规定主要分为两方面，一方面是从消极方面明确规定不对外开放的行业，另一方面则是从积极方面规定鼓励的行业[5]。

消极方面的投资范围规制主要是指东道国划定的禁止或限制外国资本进入的经济领域。由于非洲国家近代以来被殖民的历史，使得其对于国家安全十分重视，对于西方国家的“新殖民主义”怀着一定的戒心，因此很多国家都划定了一些关系到国家安全和经济命脉的领域，在这些领域内禁止或者限制外国资本的进入。通常来看，这些经济领域主要分布在采矿、石油、电信等领域，但所谓的外资禁入或限入并不是在全部领域实施的，大部分国家只会对储量较大的部分矿种或者限定规模的部分矿藏实施外资禁入或限入。

积极方面的投资范围规制主要是由于非洲国家经济基础比较薄弱，为了更为有效地利用外资帮助本国实现发展，常常会划定一定的经济领域实施优先发展的战略，在这些领域内加大力度吸引外国资本，对外国资本实施一些非常可观的优惠措施，例如减免税收等。此外，由于在历史上非洲国家的黑人长期处于经济、政治、文化上的不利地位，为了对过往的历史加以弥补，提升黑人的整体竞争力，许多非洲国家实施了黑人经济振兴计划，对于符合黑人经济振兴计划的投资项目，当地政府也会在政策上提供一些优惠。下文中将对非洲十国的投资限制或禁止项目进行介绍，而投资鼓励项目的相关内容将在本章第四节进行详细探讨。

从理论上来讲，东道国对限制或禁止进入的行业的规定可以采取两种立法模式，一种是明确列举限制或禁止外资进入的行业领域，未列举的领域则允许自由进入；另一种是明确列举允许外资进入的行业，而其他行业则不予进入。但是从实际上看，后一种模式由于对于市场的限制过于严格，无法适应今日的经济发展要求，也不符合非洲国家努力吸收外资发展经济的需求，因此几乎所有的国家都采取了第一种立法模式。如何选择限制或禁止外资进入的行业，需要东道国衡量自身的国家利益和发展需求。虽然各国的实际情况有所不同，但仍然能够看到一些共同点。

由于非洲国家多数都是资源大国，石油及其他矿藏储存丰富，因此石油行业和采矿业成为多数非洲国家的支柱性产业。这些行业发展潜力巨大，但由于关系到国家安全问题，因此各国通常不会完全开放这些领域，一般会规定外资进入这些领域时，需要通过特别的审批程序，或者规定外资的持股比例上限。

例如赞比亚《投资法》就将石油等能源类矿藏和铀矿等放射性矿藏的开采列为需要申请专门许可证的行业。投资采矿行业则需要矿业和矿产资源部颁发的许可证和执照。根据不同的矿藏类型，这些许可证和执照包括了大型采矿许可证（Large Scale Mining Licence）、小型采矿许可证（Small Scale Mining Licence）、勘探执照（Prospecting Licence）、勘探许可证（Prospecting Permit）等。

摩洛哥对于大部分的投资领域没有本地化成分的要求，无需与本地实体联合或合作。但摩洛哥政府对磷矿的开采等某些商业活动仍然维持了部分乃至全部国有化经营的政策，对外资所占的比例进行了相应的限制。

石油行业、采矿业等资源相关行业在整个非洲存在的限制是最多的。除了这些行业以外，还有一些行业领域由于其性质敏感，东道国也往往限制外资的进入。例如坦桑尼亚还禁止外资进入迷幻药的制造和加工行业、武器和军火制造业，在市场开放程度较高的坦桑尼亚，这两者也是为数不多的几项外资投资禁止项目。

再如，赞比亚也对三种行业设置了外商投资的限制，外商需要得到事先审批方能进入，三种行业分别是：（1）制造武器、弹药、炸药、军用汽车和设备、军用飞机和其他军用五金的产业；（2）制造毒药、尼古丁、危险药品、毒品、含有其他有害和致癌物质的产业；（3）生产货币、硬币、有价证券的产业。

除上述行业外，由于不同国家经济有不同的个性，各国也会有针对性地对部分行业进行外资禁入或限入。这主要反映了各国市场的特殊调控需要，并无一般的规律。例如加纳政府规定美容美发行业“保留给加纳公民，不得被非公民取得”，这一规定即是典型。

随着各国自由化性质的外资法改革的推广以及自由化性质的投资条约实践的普及，投资准入自由化逐步成为世界性的立法趋势。而顺应这一趋势，非洲国家也纷纷减少本国的投资准入方面的限制措施。

苏丹在投资领域方面的准入限制就非常少。在苏丹2013年颁布的《鼓励投资法》（National Investment Encouragement Act 2013）中，就没有专门规定投资领域方面的限制。

尼日利亚《投资促进委员会16号法令》规定，除了“禁止性企业”和“石油企业”两个投资例外，该国其他的企业和企业股权都全部向外国投资者开放。该法令取消了外国投资可持股份的上限，外国投资者可以在除油气以外的其他投资领域拥有100%的股权。